พิมพ์นารา อินต๊ะประเสริฐ
แม้ว่าความเท่าเทียมทางเพศจะเป็นสิ่งที่ทั่วโลกยอมรับและให้การรับรองในทางสากลว่าเป็นสิทธิขั้นพื้นฐานที่มนุษย์ทุกคนควรได้รับอย่างเท่าเทียมสอดคล้องกับเป้าหมายการพัฒนาที่ยั่งยืนที่ 5: บรรลุความเสมอภาคระหว่างเพศและให้อำนาจของผู้หญิงและเด็กหญิงทุกคน สำหรับประเทศไทยรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยก็ได้มีการรับรองความเสมอภาคห้ามเลือกปฏิบัติไม่ว่าจะเป็นเหล่ากำเนิด เพศ หรือศาสนา แต่การจะทำให้ความเสมอภาคเกิดขึ้นจริงนั้นจำเป็นต้องมีกลไก/มาตรการเพื่อสร้างหลักประกันที่เป็นรูปธรรมมากขึ้น
พระราชบัญญัติความเท่าเทียมระหว่างเพศ พ.ศ. 2558 เป็นกฎหมายทางเลือกในการคุ้มครองและป้องกันสิทธิให้กับผู้ถูกเลือกปฏิบัติด้วยเหตุแห่งเพศ และส่งเสริมความเท่าเทียมกันระหว่างชายหญิง รวมถึงกล่มบุคคลที่มีความหลากหลายทางเพศ นับว่าเป็นเครื่องมือทางกฎหมายชิ้นแรกของประเทศไทยที่มีการปกป้องคุ้มครองผู้ที่มีความหลากหลายทางเพศ
พระราชบัญญัติฉบับนี้มีผลบังคับใช้เมื่อวันที่ 9 กันยายน 2558 นับเป็นเวลาสี่ปีเศษแล้วที่ประเทศไทยมีกฎหมายส่งเสริมให้เกิดความเท่าเทียมระหว่างเพศ SDG Updates ฉบับนี้ชวนติดตามความก้าวหน้าของการบังคับใช้พระราชบัญญัติความเท่าเทียมระหว่างเพศ พ.ศ. 2558 จากรายงานการศึกษาโดยกรมกิจการสตรีและสถาบันครอบครัว ร่วมกับ โครงการพัฒนาแห่งสหประชาชาติ (UNDP)
รู้จักคณะกรรมการ สทพ. และ วลพ.
ในการผลักดันให้มีการดำเนินการตามพระราชบัญญัติมีคณะทำงาน 2 คณะที่มีบทบาทสำคัญ คือ
- คณะกรรมการส่งเสริมความเท่าเทียมระหว่างเพศ (คณะกรรมการ สทพ.) กำหนดนโยบายและมาตรการเพื่อขจัดการเลือกปฏิบัติไว้อย่างชัดเจน จัดทำระเบียบวิธีการสรรหาเพื่อนำมาซึ่งการแต่งตั้งคณะกรรมการ วลพ.
- คณะกรรมการวินิจฉัยการเลือกปฏิบัติโดยไม่เป็นธรรมระหว่างเพศ (คณะกรรมการ วลพ. ) มีอำนาจหน้าที่พิจารณาวินิจฉัยคำร้องเกี่ยวกับการเลือกปฏิบัติด้วยเหตุแห่งเพศ และยังมีกองทุนส่งเสริมความเท่าเทียมระหว่างเพศ ซึ่งเป็นกลไกในการชดเชยและเยียวยาความเสียหายให้แก่ผู้ที่ถูกเลือกปฏิบัติฯ ตามคำวินิจฉัยของคณะกรรมการ วลพ. และสนับสนุนโครงการหรือกิจกรรม ส่งเสริม ค้มุครอง และป้องกัน มิให้มีการเลือกปฏิบัติโดยไม่เป็นธรรมระหว่างเพศ
ความก้าวหน้าในการบังคับใช้กฎหมาย
ประเด็นที่มีความก้าวหน้า
- มีการเผยแพร่ความรู้และความเข้าใจเกี่ยวกับพระราชบัญญัติฯ ผ่านผ่านช่องทางต่างๆ ได้แก่ การจัดประชุม สัมมนา สื่อสิ่งพิมพ์ วีดิทัศน์ และกิจกรรมรณรงค์ อย่างไรก็ตาม กิจกรรมดังกล่าวเข้าถึงกลุ่มเป้าหมายในจํานวนจํากัด จึงควรปรับปรุงการประชาสัมพันธ์กฎหมายโดยการจัดทํายุทธศาสตร์การเผยแพร่ประชาสัมพันธ์ที่เหมาะสมกับกลุ่มผู้รับสาร ให้เข้าถึงกลุ่มเป้าหมายในระดับรากหญ้า
- 3 ปีหลังจากมีการบังคับใช้กฎหมาย คณะกรรมการ สทพ. บรรลุภารกิจต่อไปนี้
- จัดทำระเบียบว่าด้วย หลักเกณฑ์และวิธีการสรรหาและนำมาซึ่งการแต่งตั้งคณะกรรมการ วลพ.
- แต่งตั้งคณะอนุกรรมการ ภายใต้คณะกรรมการ สทพ. จำนวน 5 คณะ เข้ามาผลักดันนโยบายโดยแต่ละคณะมีผลงานหลัก ดังนี้
- คณะที่ 1 คณะอนุกรรมการด้านนโยบาย มาตรการ และแผนปฏิบัติการ มีการจัดทำมาตรการเร่งด่วนเพื่อส่งเสริม ความเท่าเทียมระหว่างเพศในหน่วยงานราชการ
- คณะที่ 2 คณะอนุกรรมการด้านกฎหมาย ได้มีการศึกษาระเบียบของหน่วยงานราชการที่มีอยู่ว่าขัดต่อพระราชบัญญัติฉบับนี้หรือไม่ และกฎหมายของประเทศไทยที่ควรแก้ไข ตามข้อเสนอแนะของคณะกรรมการ CEDAW (Convention on the Elimination of All Forms of Discrimination Against Women – อนุสัญญาว่าด้วยการจัดการการเลือกปฏิบัติต่อสตรีในทุกรูปแบบ)
- คณะที่ 3 คณะอนุกรรมการด้านการช่วยเหลือ ชดเชยและเยียวยา หรือบรรเทาทุกข์ ได้จัดทำร่างระเบียบเกี่ยวกับหลักเกณฑ์การพิจารณาให้การชดเชยและเยียวยาแก่ผู้เสียหายจากการถูกเลือกปฏิบัติ
- คณะที่ 4 อนุกรรมการด้านการส่งเสริมการศึกษาและวิจัย มีการรวบรวมงานวิจัยเกี่ยวกับความเท่าเทียมระหว่างเพศ และกำหนดยุทธศาสตร์การจัดทำงานวิจัยในอนาคต และ
- คณะที่ 5 คณะอนุกรรมการ ด้านการประชาสัมพันธ์ มีการจัดทำแผนยุทธศาสตร์เกี่ยวกับการเผยแพร่ประชาสัมพันธ์
- มีการวินิจฉัยคำร้องเพื่อคุ้มครองสิทธิผ่านกลไกคณะกรรมการ วลพ.
- มีการแต่งตั้งคณะอนุกรรมการ วลพ. จำนวน 4 คณะ เพื่อทำหน้าที่พิจารณาคำร้องเกี่ยวกับการเลือกปฏิบัติ
- นับแต่มีการบังคับใช้กฎหมายมีผู้ยื่นคำร้องทั้งหมด 27 คำร้อง ซึ่งมีจำนวนน้อยกว่าที่คาดการณ์ไว้ ผู้ร้องส่วนใหญ่เป็นหญิงข้ามเพศ มีผู้หญิงค่อนข้างน้อยและไม่มีเพศชายเลย ในส่วนของผู้ถูกร้องส่วนใหญ่เป็นหน่วยงานภาครัฐ และคำร้องส่วนใหญ่เป็นเรื่องเกี่ยวกับสถานศึกษาที่ไม่อนุญาตให้แต่งเครื่องแบบตามเพศสภาพ
- ข้อมูลเดือนกันยายน 2561 คณะกรรมการ วลพ. มีคำวินิจฉัย จำนวน 17 คำร้อง มีการออกมาตรการชั่วคราวก่อนมีคำวินิจฉัย 1 ครั้ง และยังไม่มีกรณีที่ใช้มาตรการลงโทษตามที่บัญญัติไว้ในกฎหมาย
- กระบวนการพิจารณาวินิจฉัยคำร้องส่วนใหญ่ใช้เวลาในการพิจารณาเกินกำหนดระยะเวลาขั้นต้นที่ระเบียบกำหนดไว้ 90 วัน โดยบางคำร้องใช้เวลาพิจารณามากกว่า 1 ปี
ประเด็นที่ยังไม่มีการดำเนินการ
- คณะกรรมการ สทพ. ยังไม่ได้มีการกำหนดนโยบายและมาตรการเพื่อขจัดการเลือกปฏิบัติทางเพศอย่างเป็นรูปธรรม แม้ว่าคณะอนุกรรมการฯ ทั้ง 5 คณะ จะมีข้อเสนอในระดับนโยบายที่เป็นรูปธรรมต่อคณะกรรมการ สทพ. เช่น มีการจัดทำข้อเสนอแนะว่าด้วยแนวปฏิบัติด้านการส่งเสริมความเสมอภาค และขจัดการเลือกปฏิบัติโดยไม่เป็นธรรมระหว่างเพศตามพระราชบัญญัติความเท่าเทียมระหว่างเพศ พ.ศ. 2558 เพื่อส่งเสริมความเท่าเทียมระหว่างเพศในหน่วยงานราชการ และการแก้ไขกฎหมายของประเทศไทยที่ควรแก้ไขตามข้อเสนอแนะของคณะกรรมการ CEDAW แต่ข้อเสนอแนะดังกล่าว คณะกรรมการ สทพ. ยังไม่ได้นำไปพิจารณาเพื่อปฏิบัติอย่างจริงจัง ทั้งการศึกษาข้อมูลและการนำเสนอข้อเสนอแนะเพื่อตัดสินใจด้วยเหตุผลสำคัญประการหนึ่ง เนื่องจากการประชุมคณะกรรมการ สทพ. ที่กำหนดไว้อย่างน้อยปีละสองครั้งนั้นน้อยเกินกว่าจะนำไปสู่การพิจารณาวาระเร่งด่วน นอกจากนี้ อำนาจในการตัดสินใจขึ้นอยู่กับประธานการประชุม และประเด็นเรื่องความเท่าเทียมระหว่างเพศไม่นับเป็น ‘เรื่องเร่งด่วน’
- บทบัญญัติว่าด้วย “การเยียวยาผู้เสียหาย” ระบุสิทธิของผู้เสียหายที่มีคำวินิจฉัยจากคณะกรรมการ วลพ. ว่าถูกเลือกปฏิบัติโดยไม่เป็นธรรมระหว่างเพศ ให้มีสิทธิได้รับการชดเชยเยียวยา แต่ปัจจุบัน ‘ยังไม่มีการบังคับใช้’ เนื่องจากผู้ร้องเกือบทั้งหมดไม่ได้ร้องขอค่าชดเชยเยียวยา
- การใช้กองทุนส่งเสริมความเท่าเทียมระหว่างเพศ พบว่าตั้งแต่ประกาศใช้กฎหมาย ยังไม่มีการใช้งบประมาณในส่วนนี้ ทั้งในด้านการช่วยเหลือเยียวยาผู้เสียหาย และการสนับสนุนโครงการหรือกิจกรรมที่ส่งเสริมค้มครองและป้องกันมิให้มีการเลือกปฏิบัติโดยไม่เป็นธรรมระหว่างเพศ และเห็นควรต้องมียุทธศาสตร์ในการขับเคลื่อนให้เกิดการจัดสรรและใช้งบประมาณได้อย่างเป็นรูปธรรม
ข้อสังเกต
- พระราชบัญญัติไม่มีกลไกที่เชื่อมต่อระหว่างคณะกรรมการ สทพ. กับคณะกรรมการ วลพ. เข้าด้วยกันแม้จะมีการรายงานผลการดำเนินงานของคณะกรรมการ วลพ. ประจำปีแตไม่มีกลไกดำเนินงานที่ทำให้ผลการวินิจฉัยคำร้องของคณะกรรมการ วลพ. และข้อคิดเห็นอื่นๆ ได้นำไปสู่การกำหนดนโยบายและมาตรการเท่าที่ควร กล่าวคือ แม้ว่ากฎหมายจะระบุให้มีการรายงานผลความก้าวหน้าในการดำเนินงานของคณะกรรมการ วลพ. เสนอต่อ คณะกรรมการ สทพ. แต่ในทางปฏิบัติผู้แทนคณะกรรมการ วลพ. ในฐานะผู้มีส่วนได้เสียสำคัญกลับไม่สามารถเข้าร่วมการประชุมได้หากไม่ได้รับเชิญ ซึ่งหากมีกลไกเชื่อมระหว่างคณะกรรมการ วลพ. กับคณะกรรมการ สทพ. ก็จะสามารถทำงานร่วมกันได้มากขึ้นจะเป็นประโยชน์ในการกำหนดนโยบายจากปัญหาจริงที่คณะกรรมการ สทพ. ประสบ
- ปัจจัยความสำเร็จและปัจจัยที่เป็นอุปสรรคในการพิจารณาคำร้องของคณะกรรมการ วลพ. พบว่า แม้คณะอนุกรรมการ วลพ. จะดำเนินการไต่สวนข้อเท็จจริงอย่างเต็มที่ รวมถึงการติดตามตัวผู้ร้อง ผู้ถูกร้องและพยานมาให้ข้อมูลอย่างใกล้ชิด มีการประสานหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง การลงพื้นที่ติดตามข้อเท็จจริงและการสืบค้นข้อมูลประกอบการพิจารณา แต่ยังมีอุปสรรคท้ังปัจจัยภายในและปัจจัยภายนอกท่ีส่งผลให้การพิจารณาคำร้องล่าช้า ปัจจัยภายใน เช่น การใช้เวลาประชุมพิจารณาคำร้องของคณะกรรมการ วลพ. และคณะอนุกรรมการฯ ที่มีจำนวนมากครั้ง เนื่องจากความไม่ชัดเจนในกรอบการเขียนรายงาน ผลการพิจารณารวมทั้งการตีความคำร้องว่าเป็นไปตามกฎหมายหรือไม่ และปัจจัยภายนอก เช่น ความร่วมมือของผู้ร้องและผู้ถูกร้องในการให้ข้อมูลประกอบการพิจารณา
กฎหมายเป็นเครื่องมือทางสังคมอย่างหนึ่งที่จะใช้เป็นหลักประกันว่า จะมีการรับรอง คุ้มครอง หรือให้สิทธิตามที่บัญญัติเอาไว้ แต่การจะบรรลุวัตถุประสงค์ที่แท้จริงของการมีกฎหมายฉบับนี้ คือการขจัดการเลือกปฏิบัติ และสร้างความเท่าเทียมกันของคนทุกเพศนั้น จำเป็นต้องอาศัยการดำเนินงานในระดับนโยบายอย่างจริงจัง ซึ่งเมื่อพิจารณาจากสภาพการณ์ แรงผลักดันให้เกิดพระราชบัญญัติ คือ ปัจจัยภายนอกประเทศและการผลักดันของภาคประชาสังคมที่เคลื่อนไหวมาอย่างต่อเนื่องและยาวนาน มากกว่าจะเกิดขึ้นจากความสนับสนุนจากระดับนโยบายหรือเชิงการเมือง ซึ่งการขาดแรงสนับสนุนจากระดับนโยบายนี้ส่งผลต่อการบังคับใช้กฎหมาย
อนึ่ง พระราชบัญญัติฉบับนี้ผ่านการพิจารณาจากสภานิติบัญญัติแห่งชาติในสมัยรัฐบาลทหารภายในเวลาอันรวดเร็ว ซึ่งเป็นยุคที่สภานิติบัญญัติแห่งชาติผ่านกฎหมายจำนวนมาก ประมาณ 300 ฉบับ ผู้แทนภาคประชาสังคมส่วนหนึ่ง เห็นว่า เหตุผลที่มีการผ่านกฎหมายไม่ได้เป็นเพราะรัฐบาลมีความตั้งใจที่จะแก้ปัญหาความเท่าเทียมระหว่างเพศอย่างจริงจังแต่เป็นเพราะปัจจัยภายนอก กล่าวคือ ในปี 2558 เป็นปีที่อนุสัญญา CEDAW มีวาระครบรอบ 20 ปี เป็นปีเริ่มต้นของประชาคมอาเซียน และเป็นช่วงที่เริ่มเข้าสู่ยุคการใช้กรอบ SDGs ซึ่งผู้นำรัฐบาลเห็นความสำคัญของการมีความก้าวหน้าในการรายงานแก่เวทีโลก ซึ่งการขาดความมุ่งมั่นของระดับผู้กำหนดนโยบายนี้เองที่ส่งผลต่อการบังคับใช้กฎหมาย โดยเฉพาะอย่างยิ่งการออกนโยบายหรือมาตรการเพื่อขจัดการเลือกปฏิบัติโดยไม่เป็นธรรมระหว่างเพศ
อ่านรายงานฉบับเต็มได้ที่ รายงานการศึกษา การทบทวนความก้าวหน้าของการบังคับใช้พระราชบัญญัติความเท่าเทียมระหว่างเพศ พ.ศ. 2558
