จากขยะสู่โอกาส – การผลักดันร่างกฎหมาย ‘เศรษฐกิจหมุนเวียน’ บนหลักความรับผิดชอบของผู้ผลิต สนทนากับ ดร.สุจิตรา วาสนาดำรง

ประเทศไทยมีสถานที่กำจัดขยะมูลฝอยมากกว่า 2,000 แห่งทั่วประเทศ แต่มีเพียงประมาณ 5% หรือราว 110 แห่งเท่านั้นที่ดำเนินการได้ถูกต้องตามหลักการและกฎหมาย สะท้อนให้เห็นถึงช่องว่างขนาดใหญ่ในระบบจัดการขยะของประเทศ โดยเฉพาะเมื่อกฎหมายไทยยังคงมุ่งแก้ปัญหาที่ “ปลายทาง” เป็นหลัก เห็นได้จากการเร่งสร้างเตาเผาขยะเพิ่มแทนการเสริมความเข้มแข็งจากต้นทาง ผ่านมาตรการลด คัดแยก และจัดการขยะอย่างเป็นระบบ ในขณะที่ประเทศไทยยังขาดกลไกกฎหมายที่บังคับให้ผู้ผลิตและผู้บริโภค ซึ่งเป็นต้นตอของการก่อขยะต้องรับผิดชอบอย่างจริงจัง ส่งผลให้ระบบการจัดการขยะยังไม่สามารถขับเคลื่อนได้ครบวงจรอย่างเท่าที่ควรจะเป็น

SDGs in Action ฉบับนี้ ชวนทุกคนมาร่วมติดตามเส้นทางและกระบวนการผลักดันกฎหมายเศรษฐกิจหมุนเวียน ผ่านมุมมองของ ดร.สุจิตรา วาสนาดำรงดี หรือ “อาจารย์กุ๊ก” นักวิจัยเชี่ยวชาญ จากสถาบันวิจัยสิ่งแวดล้อมเพื่อความยั่งยืน จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย ผู้มากประสบการณ์ด้านการวิเคราะห์เชิงนโยบายและการจัดการขยะและของเสียอันตราย  ผู้เชื่อว่าของเสียไม่ใช่ภาระ หากสามารถเปลี่ยนให้เป็นโอกาสได้ ผ่านกฎหมายและกลไกที่ออกแบบมาเพื่อเพิ่มมูลค่าจากขยะที่เป็นระบบ

01 – เมื่อปัญหาขยะท้าทายกรอบคิดเดิมของสังคม

บทสนทนากับนักวิชาการผู้ผลักดันกฎหมายเศรษฐกิจหมุนเวียนของไทย ดร.สุจิตรา เล่าถึงประกายความสนใจในการผลักดันกฎหมายด้านเศรษฐกิจหมุนเวียนว่า จุดตั้งต้นของการทำงานคือการศึกษาระบบการจัดการขยะมูลฝอย ทั้งบริบทของประเทศไทยและต่างประเทศ เพื่อทำความเข้าใจว่าประเทศต่าง ๆ แก้ไขปัญหาขยะอย่างไร และอะไรคือปัจจัยแห่งความสำเร็จ ทำให้พบว่าประเทศที่ประสบความสำเร็จในการจัดการขยะ โดยเฉพาะประเทศพัฒนาแล้ว ล้วนใช้ หลักการความรับผิดชอบที่เพิ่มขึ้นของผู้ผลิต (Extended Producer Responsibility: EPR) ควบคู่กับแนวคิดเศรษฐกิจหมุนเวียน (Circular Economy) เป็นแกนหลักในการออกแบบระบบจัดการขยะ เพื่อลดปริมาณของเสียตั้งแต่ต้นทางและเปลี่ยนขยะให้กลับมาเป็นทรัพยากรในระบบเศรษฐกิจ

เมื่อหันกลับมามองสถานการณ์ของประเทศไทย ภาพที่ปรากฏกลับสะท้อนความท้าทายอย่างชัดเจน เราพบว่าในแต่ละปี ประเทศไทยมีขยะมูลฝอยเกิดขึ้นใหม่ประมาณ 26 ล้านตัน และขยะจำนวนมากถูกนำไปกำจัดด้วยวิธีที่ไม่ก่อให้เกิดมูลค่าเพิ่ม ไม่ว่าจะเป็นการฝังกลบหรือกำจัดอย่างไม่ถูกหลักวิชาการ สถานการณ์ดังกล่าวสะท้อนให้เห็นถึงการสูญเสียทรัพยากรอย่างมหาศาล ทั้งในแง่วัตถุดิบ พลังงาน และโอกาสทางเศรษฐกิจที่ควรสามารถนำกลับมาใช้ประโยชน์ได้ โดยรัฐต้องใช้งบประมาณจากภาษีประชาชนในการจัดเก็บและกำจัดขยะประมาณ 20,000 ล้านบาทต่อปี และยังคงเกิดผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อมในหลายพื้นที่ ทั้งด้านคุณภาพดิน น้ำ อากาศ และสุขภาพของประชาชน

ทั้งนี้ หนึ่งในโจทย์ใหญ่ที่ค้นพบคือ กรอบกฎหมายด้านการจัดการขยะของประเทศไทยยังเน้นการจัดการที่ปลายทาง โดยมองว่าขยะเป็นเพียงสิ่งที่ต้องนำไปกำจัด มากกว่าการมองว่าเป็นทรัพยากรที่สามารถนำกลับมาใช้ใหม่หรือหมุนเวียนในระบบเศรษฐกิจได้ แนวทางดังกล่าวสวนทางกับปริมาณขยะที่เพิ่มขึ้น วิธีเดิม ๆ อาจไม่สามารถแก้ไขปัญหาได้อีกต่อไป ทั้งยังไม่สอดคล้องกับมุมมองทางเศรษฐกิจสมัยใหม่ โดยเฉพาะแนวคิดเศรษฐกิจหมุนเวียน ที่มุ่งลดการสูญเสียทรัพยากรตั้งแต่ต้นทางจนถึงปลายทาง เพื่อให้ของเสียกลายเป็นทรัพยากรสร้างประโยชน์อีกครั้ง 

ด้วยประสบการณ์การทำงานประเด็นขยะมาอย่างยาวนาน ดร.สุจิตรา จึงเห็นภาพชัดขึ้นว่าการวิจัยเพียงอย่างเดียวไม่สามารถแก้ไขปัญหาได้ในระยะยาว หากต้องการแก้ปัญหาตั้งแต่ต้นทาง จำเป็นต้อง “ขยับสู่การลงมือทำ” เธอจึงหันมาผลักดันการเปลี่ยนแปลงเชิงระบบ ผ่านการปฏิรูปกฎหมาย จากความเข้าใจที่ตกผลึก เธอริเริ่มผลักดันร่าง “พระราชบัญญัติเศรษฐกิจหมุนเวียน” หรือเรียกสั้น ๆ ว่า “พ.ร.บ. CE”  เพื่อให้เป็นกฎหมายแม่บทที่กำหนดหน้าที่ความรับผิดชอบของทุกภาคส่วนและบรรจุเครื่องมือเชิงนโยบายที่มีประสิทธิภาพในการจัดการผลิตภัณฑ์และบรรจุภัณฑ์อย่างครบวงจรและนำไปสู่เป้าหมายระบบเศรษฐกิจหมุนเวียน   ร่างพ.ร.บ.CE จะเป็นกลไกสำคัญของการแก้ปัญหาขยะอย่างยั่งยืน ด้วยการดึงผู้ผลิตเข้ามาร่วมรับผิดชอบต่อของเสียหลังการใช้งาน ลดภาระขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น และเปลี่ยนปัญหาขยะให้กลายเป็นโอกาสของสังคม

02 – เส้นทางการเปลี่ยนแปลง จากแนวคิดสู่ความเข้าใจจริง

แม้กฎหมายจะมุ่งเปลี่ยนระบบเศรษฐกิจไปสู่การจัดการทรัพยากรเชิงระบบ เพื่อรักษาการไหลของทรัพยากรตามแนวคิดเศรษฐกิจหมุนเวียน แต่หนทางในการขับเคลื่อนกลับไม่ง่ายนัก เพราะกรอบการจัดการขยะของไทยในทางปฏิบัติยังคงยึดติดกับการแก้ปัญหาที่ปลายทาง และฝังรากลึกมาอย่างยาวนาน จนกลายเป็นพฤติกรรมที่ยึดติดทั้งฝั่งผู้ผลิตและผู้บริโภค ที่ผ่านมาแนวทางหลักที่ถูกใช้จึงเป็นการกำจัดขยะโดยการฝังกลบและเตาเผาขยะ ซึ่ง ดร.สุจิตรา ขยายความว่าเมื่อระบบยังไม่ให้ความสำคัญกับการลดและคัดแยกขยะตั้งแต่ต้นทาง เตาเผาจึงถูกมองว่าเป็น “ทางออกที่จำเป็น” ดังเช่นกรณีกรุงเทพมหานครที่มีแผนเพิ่มเตาเผาขยะอีกถึง 2 แห่ง มากกว่าการลงทุนพัฒนาระบบคัดแยกขยะและการนำทรัพยากรกลับมาใช้ใหม่ในระดับท้องถิ่น ทั้งที่ประเทศไทยมีองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเกือบ 8,000 แห่ง ซึ่งสามารถเป็นฐานสำคัญของระบบรีไซเคิลได้ และภายใต้กฎหมายปัจจุบัน ภาระส่วนใหญ่นี้จึงตกอยู่ที่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ที่ต้องดูแลทั้งขยะอินทรีย์ ขยะชิ้นใหญ่ ขยะอันตราย ขยะอิเล็กทรอนิกส์ ไปจนถึงอุปกรณ์ประมงหรือยางรถยนต์ ทั้งที่หลายประเภทควรเป็นความรับผิดชอบของผู้ผลิตตั้งแต่ต้น สิ่งที่มีมูลค่าก็ถูกรับซื้อแบบไร้ระบบ ส่วนที่เหลือยังคงรั่วไหลสู่สิ่งแวดล้อม ชุมชน และทะเล

“ขยะ” จึงไม่ใช่เพียงปัญหา แต่คือสิ่งที่ตอกย้ำว่าประเทศวนอยู่กับการแก้ปัญหาแบบเดิม เพื่อขับเคลื่อนให้เกิดการเปลี่ยนแปลง ในระยะแรก สิ่งสำคัญจึงคือการสร้างความเข้าใจร่วมกับทุกภาคส่วนต่อแนวทางการจัดการขยะอย่างยั่งยืนตามหลักการ ‘Waste Management Hierarchy’ หรือลำดับขั้นการจัดการขยะ ซึ่งชวนให้สังคมมองการจัดการขยะอย่างเป็นระบบ ตั้งแต่การลดการเกิดขยะ การนำกลับมาใช้ซ้ำ การรีไซเคิล และใช้การกำจัดเป็นเพียงทางเลือกสุดท้าย เป้าหมายคือการลดของเสียที่ต้องฝังกลบให้น้อยที่สุด 

เธอกล่าวว่าอย่างยุโรปและญี่ปุ่น ค่อย ๆ เปลี่ยนผ่านจากการมองขยะเป็นสิ่งที่ต้องกำจัด ไปสู่การออกแบบระบบเศรษฐกิจหมุนเวียนอย่างจริงจัง ประเทศเหล่านี้พบว่ารีไซเคิลอย่างเดียวไม่พอ หากไม่ปรับการออกแบบผลิตภัณฑ์ ไม่สร้างตลาดสำหรับวัตถุดิบรีไซเคิล และไม่มีกฎหมายบังคับใช้ตลอดห่วงโซ่ พวกเขาจึงยกระดับกฎหมายให้เข้มข้นขึ้น กลายเป็นมาตรฐานใหม่ของโลกที่ทุกประเทศผู้ส่งออกต้องปรับตัวตาม ซึ่งภาพสะท้อนของประเทศพัฒนาแล้วพิสูจน์ให้เห็นว่าหากไม่มีกฎหมายที่กำหนดความรับผิดชอบของผู้ผลิตและผู้เกี่ยวข้องตลอดวงจรชีวิตผลิตภัณฑ์ ต่อให้แยกหรือรีไซเคิลมากแค่ไหนก็ไม่เพียงพอ เพราะขยะที่ออกแบบมาไม่ดีตั้งแต่ต้น ก็จะไม่สามารถหมุนเวียนกลับมาเป็นทรัพยากรได้จริง

ดังนั้น ในฐานะนักวิชาการ ดร.สุจิตรา มุ่งทำหน้าที่สร้างกรอบแนวคิดของกฎหมาย (concept law) เพื่อให้ทุกภาคส่วนได้มองเห็น รับรู้ และทำความเข้าใจประเด็นการจัดการขยะอย่างรอบด้าน เปิดพื้นที่ให้เกิดการถกเถียงอย่างสร้างสรรค์ ไม่ว่าจะเป็นฝ่ายที่เห็นด้วยหรือไม่เห็นด้วย สามารถนำข้อเสนอหรือร่างกฎหมายจากมุมมองที่แตกต่างกันมาเปรียบเทียบและแลกเปลี่ยนได้อย่างมีเหตุผล โดยหวังว่ากระบวนการนี้ไม่เพียงช่วยยกระดับความเข้าใจเชิงนโยบาย แต่ยังวางรากฐานสำคัญให้การออกแบบกฎหมายสอดคล้องกับความเป็นจริงของภาคอุตสาหกรรมและสังคมในวงกว้าง 

ที่สำคัญยิ่งกว่านั้น คือการสื่อสารให้เห็นว่าหลักการเหล่านี้ไม่ใช่เพียงเรื่องเทคนิคทางกฎหมาย หากแต่คือการเปลี่ยนวิธีคิด จากการแก้ปัญหาที่ปลายทางไปสู่การจัดการตั้งแต่ต้นทาง และเปิดประตูให้ขยะก้าวข้ามสถานะของภาระกลายเป็นทรัพยากรที่มีคุณค่าในระบบเศรษฐกิจและสังคม จะเห็นว่าการจัดการขยะคือการเลือกทิศทางการพัฒนาของประเทศ ทั้งยังเป็นกุญแจสำคัญในการลดผลกระทบสิ่งแวดล้อม สร้างสุขภาวะที่ดี และยกระดับขีดความสามารถเศรษฐกิจของประเทศ

03 – ผลลัพธ์และบทเรียนการผลักดันเศรษฐกิจหมุนเวียนและ EPR 

เมื่อบอกเล่ามาถึงตรงนี้ ดร.สุจิตรา อธิบายว่าบทเรียนสำคัญจากการผลักดันแนวคิดเศรษฐกิจหมุนเวียน (CE) และหลักความรับผิดชอบของผู้ผลิต (EPR) สะท้อนชัดว่าการแก้ปัญหาขยะของประเทศไทยไม่อาจพึ่งพาเพียงการคัดแยกจากประชาชนหรือการกำจัดปลายทางอีกต่อไป เเต่ต้องยกระดับไปสู่การจัดการเชิงระบบตั้งแต่ต้นทางการออกแบบผลิตภัณฑ์ การผลิต การบริโภค ไปจนถึงการจัดการหลังหมดอายุการใช้งาน เนื่องจากที่ผ่านมา ภาระการจัดการขยะถูกผลักไปอยู่ที่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ทั้งที่ขยะจำนวนมากเป็นผลจากการออกแบบและการผลิตที่ไม่คำนึงถึงการหมุนเวียนทรัพยากร นำมาสู่ข้อสรุปเชิงนโยบายสำคัญว่า รัฐต้องเข้ามาทำหน้าที่ “สร้างตลาด” และ “สร้างกติกา” อย่างจริงจัง ผ่านกฎหมายแม่บทที่กำหนดทิศทางเดียวกันทั้งประเทศ ไม่ใช่ปล่อยให้การขับเคลื่อนเกิดขึ้นอย่างกระจัดกระจายและอาศัยความสมัครใจเป็นหลัก

จากที่เกริ่นถึงการศึกษาแนวทางต่างประเทศ โดยเฉพาะญี่ปุ่นและสหภาพยุโรป เป็นภาพชี้ชัดให้เห็นแล้วว่าความสำเร็จของเศรษฐกิจหมุนเวียนไม่ได้เกิดจากโครงการใดโครงการหนึ่ง แต่เกิดจากการออกแบบกฎหมาย โครงสร้างองค์กร และกลไกเศรษฐศาสตร์ที่ทำงานสอดประสานกัน โดยเฉพาะประเทศญี่ปุ่นที่มี “กฎหมายแม่บท” ที่วางเป้าหมายระยะยาวชัดเจน ควบคู่กับกฎหมายเฉพาะรายผลิตภัณฑ์ และมีหน่วยงานในกระทรวงสิ่งแวดล้อมที่มีศักยภาพเทียบเท่าระดับกรม (สำนักฟื้นฟูสิ่งแวดล้อมและหมุนเวียนทรัพยากร) ทำหน้าที่ขับเคลื่อนการหมุนเวียนทรัพยากรอย่างจริงจัง ไม่ใช่เพียงงานด้านการกำจัดของเสีย 

บทเรียนเหล่านี้สะท้อนว่าหากประเทศไทยต้องการเปลี่ยนขยะให้เป็นทรัพยากร ซึ่งการเปลี่ยนเศรษฐกิจหมุนเวียนจากแนวคิดสู่การปฏิบัติจริง จำเป็นต้องมีแนวทาง 3 ประการหลัก ได้แก่ 1) มีกฎหมายที่ให้ภาครัฐมีอำนาจกำหนดแผนแม่บทและบังคับใช้ได้จริง 2) มีกลไกสถาบันที่ชัดเจน มีหน่วยงานหลักรับผิดชอบ และสั่งการข้ามกระทรวงได้ และ 3) การใช้เครื่องมืออย่าง EPR เพื่อแบ่งเบาภาระท้องถิ่น และดึงผู้ผลิตและผู้บริโภคเข้ามาร่วมรับผิดชอบตลอดวงจรชีวิตผลิตภัณฑ์ 

อย่างไรก็ดี แม้ขณะนี้อาจยังไม่ได้มี ‘จุดเปลี่ยน’ หรือเห็นผลลัพธ์อย่างชัดเจน แต่คือจุดเริ่มต้นสำคัญของการสร้างรากฐาน (Foundation) โดยเฉพาะการสร้างความเข้าใจในหมู่นักวิชาการ ซึ่งที่ผ่านมาความรู้เรื่องเศรษฐกิจหมุนเวียนและกลไกสำคัญยังมีจำกัด เเต่ตอนนี้ได้การสนับสนุนจากสำนักงานกองทุนสนับสนุนการสร้างเสริมสุขภาพ (สสส.)  ทำให้เกิดทีมวิชาการที่เรียนรู้และพัฒนาความเชี่ยวชาญร่วมกันอย่างต่อเนื่อง จากผู้ที่ไม่เคยศึกษาประเด็นนี้ กลายเป็นผู้เชี่ยวชาญด้านเศรษฐกิจหมุนเวียนและกฎหมายที่เกี่ยวข้อง ร่างพระราชบัญญัติเศรษฐกิจหมุนเวียนจึงไม่ได้เป็นเพียงเอกสารเชิงเทคนิค แต่เป็นเครื่องมือสำคัญในการผลักดันนโยบายสาธารณะในระยะต่อไป

สำหรับ ‘ผลลัพธ์ที่แท้จริง’ ดร.สุจิตรา มองว่าจะเกิดขึ้นก็ต่อเมื่อ “กฎหมายผ่านกระบวนการรัฐสภา” แม้เส้นทางข้างหน้ายังเต็มไปด้วยความท้าทาย โดยเฉพาะประเด็นการปฏิรูปเชิงโครงสร้างองค์กรหรือการจัดตั้งกลไกใหม่ที่ย่อมมีทั้งเสียงเห็นด้วยและเห็นต่าง แต่การออกแบบกฎหมายให้ครอบคลุมและครบถ้วนตั้งแต่ต้น คือการเตรียมฐานที่แข็งแรงสำหรับการเจรจาและปรับใช้ในขั้นต่อไป เพราะท้ายที่สุด การขับเคลื่อนเศรษฐกิจหมุนเวียนไม่ใช่ภารกิจของนักวิชาการหรือภาครัฐฝ่ายใดฝ่ายหนึ่ง หากแต่เป็นกระบวนการร่วมของทั้งสังคม เพื่อออกแบบกติกาที่เหมาะสมกับบริบทประเทศไทยและนำพาประเทศไปสู่การพัฒนาได้อย่างยั่งยืน

04 – ฟันเฟืองการเปลี่ยนผ่านการศึกษา การสื่อสาร และ ‘CE Citizen’

การศึกษาและการสื่อสาร ฟันเฟืองที่ไม่อาจขาดได้ – ดร.สุจิตรา ตั้งใจให้ร่างกฎหมายเศรษฐกิจหมุนเวียนมีบทบาทด้านการศึกษาอย่างชัดเจน แม้จะเผชิญข้อจำกัดในการเขียนเป็นบทบังคับ แต่ยังพยายามผลักดันให้สร้างความรู้และความตระหนักบรรจุไว้ตั้งแต่ในแผนแม่บท และมีตัวแทนจากกระทรวงศึกษาธิการและหน่วยงานที่เกี่ยวข้องเข้ามาร่วมกำหนดทิศทาง เพราะแม้สังคมไทยจะคุ้นเคยกับแนวคิดการรีไซเคิล แต่ข้อมูลชี้ว่าพฤติกรรมที่สำคัญกว่าคือ Reduce และ Reuse ซึ่งยังมีสัดส่วนน้อยมากในสังคมไทย อาจต่ำกว่า 1% ด้วยซ้ำ ดังนั้นการผลักดันเศรษฐกิจหมุนเวียน จึงไม่อาจพึ่งกลไกตลาดอย่างเดียว แต่ต้องลงทุนอย่างจริงจังกับการสร้าง “CE Citizen” ผ่านการศึกษา การสื่อสาร และการสร้างแรงจูงใจเชิงระบบ ซึ่งเกิดขึ้นได้ก็ต่อเมื่อมีกฎหมายรองรับ และมีกลไกอย่าง EPR ที่นำเงินจากผู้ผลิตมาสนับสนุนการสร้างความตระหนักรู้ควบคู่ไปด้วย เพราะจากกรณี​ที่ผ่านมาอย่างการ “งดแจกถุงพลาสติก” สะท้อนชัดว่าเมื่อไม่มีการสื่อสารเชิงนโยบายที่ต่อเนื่องและชัดเจน ทัศนคติและพฤติกรรมของประชาชนจะสับสนและไม่ยั่งยืน โดยยิ่งตอกย้ำความจำเป็นของกฎหมายในการสร้างความต่อเนื่องและการเปลี่ยนแปลง 

นอกจากนี้ ความท้าทายใหญ่คือปัจจุบันการขับเคลื่อนเศรษฐกิจหมุนเวียนยังอาศัย “ความสมัครใจ” ของภาคธุรกิจเป็นหลัก และผู้มีส่วนได้ส่วนเสียหลายภาคส่วนยังไม่ถูกร้อยเรียงให้ทำงานร่วมกันอย่างเป็นระบบ จึงต้องการแรงขับจากการสื่อสารไปถึงภาคส่วนที่เกี่ยวข้องอย่างมาก ซึ่งเริ่มต้นจากภาคประชาสังคมในการเร่งความคืบหน้าของร่างพระราชบัญญัติเศรษฐกิจหมุนเวียน และชวนหาแนวร่วมเพิ่มเติม ไม่ใช่เพียงนักวิชาการ แต่รวมถึงผู้ที่มีทักษะด้านการสื่อสาร การล็อบบี้นโยบาย และการเชื่อมต่อกับภาคการเมืองและภาคธุรกิจด้วย

โดยเฉพาะภาคอุตสาหกรรม ที่แม้มีความกังวลแต่ถือเป็นผู้เล่นที่ต้องเดินไปด้วยกัน เนื่องจากมีอิทธิพลเชิงนโยบายสูง แต่ขณะเดียวกันก็เป็นภาคส่วนสำคัญในการขับเคลื่อนเศรษฐกิจหมุนเวียน เพื่อกลไกเป็นไปอย่างคลอบคลุม จึงยืนยันจุดยืนว่าร่างกฎหมายเศรษฐกิจหมุนเวียน “ฉบับประชาชน”  ต้องดำเนินการครอบคลุมทั้งการลด ใช้ซ้ำ คัดแยก และรีไซเคิล ไม่ใช่มุ่งรีไซเคิลเพียงอย่างเดียวเฉกเช่นอดีต ซึ่งหากภาคอุตสาหกรรมมีมุมมองต่างก็สามารถเสนอร่างของตนได้ เราอยากสร้างกระบวนการนิติบัญญัติให้เป็นพื้นที่ถกเถียงกันได้อย่างสร้างสรรค์ ซึ่งพยายามขับเคลื่อนด้วยกลยุทธ์ที่ “สร้างแนวร่วมมากกว่าการเผชิญหน้า เปิดให้ภาคธุรกิจขับเคลื่อนในมิติเศรษฐกิจ ขณะที่ร่างกฎหมายหลักยังคงยืนบนเป้าหมายด้านสิ่งแวดล้อมและสังคมได้อย่างครบถ้วน”

05 – ปมท้าทายเชิงโครงสร้าง เมื่อการลงมือทำไม่ง่ายอย่างที่คิด

เรื่องโครงสร้าง คืออีกหนึ่งปมท้าทายสำคัญ เนื่องจากกระทรวงมหาดไทยและองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น โดยเฉพาะพื้นที่ที่มีสัญญาสัมปทานเตาเผาขยะซึ่งกำหนดปริมาณขยะขั้นต่ำที่ต้องป้อนเข้าสู่ระบบ สัญญาเหล่านี้อาจกลายเป็นข้อจำกัดเชิงโครงสร้างที่บั่นทอนแรงจูงใจของท้องถิ่นในการคัดแยกขยะและส่งต่อเข้าสู่ระบบรีไซเคิล ส่งผลให้การจัดการขยะยังคงผูกติดกับการกำจัดปลายทางเป็นหลัก ซึ่งแม้มีความพยายามขยายองค์ความรู้ด้านเศรษฐกิจหมุนเวียนและกลไกความรับผิดชอบของผู้ผลิตลงสู่ระดับภูมิภาคและจังหวัด แต่กระบวนการยังอยู่ในช่วงเริ่มต้นอย่างการอบรมและเวิร์กช็อปที่จัดขึ้นร่วมกับหน่วยงานต่างประเทศอย่าง GIZ และกรมควบคุมมลพิษ เปิดโอกาสให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นได้เรียนรู้แนวคิดจากร่างกฎหมายบรรจุภัณฑ์ ทว่าการมีส่วนร่วมยังไม่ต่อเนื่อง เนื่องจากยังไม่ถูกยกระดับเป็นนโยบายหลัก ประกอบกับข้อจำกัดด้านระยะทาง เวลา และทรัพยากรของท้องถิ่น

อย่างไรก็ตาม บทเรียนจากร่างกฎหมายด้านสิ่งแวดล้อมที่เคยเข้าสู่กระบวนการพิจารณาในช่วงที่ผ่านมา สะท้อนให้เห็นอย่างชัดเจนถึงความท้าทายในกระบวนการเสนอและพัฒนาร่างกฎหมาย ซึ่งอาจเผชิญการแทรกแซงจากปัจจัยทางการเมืองหรือภาคเอกชน ส่งผลให้เนื้อหาถูกปรับแก้จนคลาดเคลื่อนจากเจตนารมณ์เดิม และไม่สามารถนำไปสู่การบังคับใช้หรือการปฏิบัติได้อย่างมีประสิทธิภาพ

ดังนั้น ในระยะต่อไป จึงมีแผนขยายความร่วมมือกับสภาอุตสาหกรรมแห่งประเทศไทยและหน่วยงานท้องถิ่น ผ่านการพัฒนาข้อเสนอตัวชี้วัด “จังหวัดสะอาด” และการเสริมสร้างศักยภาพให้กระทรวงมหาดไทยและองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เพื่อสร้างความเข้าใจร่วมกันว่า หากมีกฎหมายเศรษฐกิจหมุนเวียนและกลไก EPR สอดคล้องกันอย่างเป็นระบบ จะช่วยแบ่งเบาภาระการจัดการขยะของท้องถิ่นได้อย่างมีนัยสำคัญ ด้วยกลไก EPR ควบคู่กับศูนย์คัดแยกวัสดุ (MRF) จะเปิดทางเลือกใหม่ให้ขยะแห้งถูกนำกลับไปสร้างมูลค่าในระบบเศรษฐกิจ แทนที่จะถูกส่งเข้าสู่เตาเผา ขณะที่การเผาควรถูกจำกัดบทบาทไว้เฉพาะของเสียที่ไม่สามารถรีไซเคิลได้แต่มีค่าความร้อนสูงเท่านั้น เพื่อให้ระบบจัดการขยะของประเทศเดินหน้าไปสู่ความยั่งยืน

06 – อีก 5 ปีข้างหน้า กฎหมายเศรษฐกิจหมุนเวียนกับพลังการมีส่วนร่วม

เมื่อคลี่คลายปมที่กล่าวมาได้ เป้าหมายในอีก 5 ปีข้างหน้าเราอาจเห็นความเปลี่ยนแปลงชัดเจนขึ้น นั่นคือการผลักดันกฎหมายเศรษฐกิจหมุนเวียนให้ผ่านกระบวนการนิติบัญญัติ ควบคู่กับการเตรียมความพร้อมขององค์กร กลไกกองทุน และโครงสร้างการบังคับใช้ให้เดินหน้าไปพร้อมกัน ภารกิจเร่งด่วนที่สุดในวันนี้จึงไม่ใช่เพียงการรณรงค์เชิงแนวคิด หากแต่คือการทำให้ร่างกฎหมายแข็งแรง มีรายละเอียดพร้อมใช้งาน และได้รับการหนุนเสริมด้วย “งบประมาณ” และ “คน” เพื่อให้การเปลี่ยนผ่านสู่เศรษฐกิจหมุนเวียนเกิดขึ้นได้จริงในทางปฏิบัติ

ด้วยเหตุนี้ แนวทางของการผลักดันร่าง พ.ร.บ.เศรษฐกิจหมุนเวียนจึงต้องเน้นการออกแบบกฎหมายที่มีมาตรฐานชัด บังคับใช้ได้จริง และเปิดพื้นที่ให้ผู้มีส่วนได้ส่วนเสียมีส่วนร่วมอย่างต่อเนื่องตั้งแต่ต้นทางถึงปลายทาง ขณะเดียวกันความท้าทายใหญ่ที่หลีกเลี่ยงไม่ได้คือการจัดตั้งกองทุนหรือกลไกเฉพาะ ซึ่งต้องอาศัยการเจรจาอย่างเข้มข้นกับกระทรวงการคลังและหน่วยงานด้านการเงินของรัฐ แม้จะเป็นเส้นทางที่ยาก แต่ประสบการณ์จากกฎหมายด้านสิ่งแวดล้อมอื่น ๆ ชี้ให้เห็นว่าหากสามารถอธิบายเหตุผลและความจำเป็นได้อย่างชัดเจน กลไกเหล่านี้ก็มีโอกาสเกิดขึ้นได้จริงในท้ายที่สุด

แพรวพรรณ ศิริเลิศ – สัมภาษณ์และผู้เรียบเรียง
อติรุจ ดือเระ  – พิสูจน์อักษร
วิจย์ณี เสนแดง – ภาพประกอบ

● อ่านข่าวและบทความที่เกี่ยวข้อง
– รายงาน Circularity Gap 2025 เผยอัตรา ‘เศรษฐกิจหมุนเวียน’ ลดเหลือ 6.9% แนะภาครัฐ-เอกชนปรับทิศทางสู่การใช้ทรัพยากรที่ยั่งยืน 
– World Bank เผยปัจจัยเสี่ยงเศรษฐกิจไทย ยังน่าห่วงเผชิญภาวะหยุดชะงัก – พร้อมชี้เศรษฐกิจหมุนเวียนคือหนึ่งในทางออก
– เวียดนามชูยุทธศาสตร์ชาติ Decision 450 หวังปกป้องสิ่งแวดล้อม-สร้างเศรษฐกิจหมุนเวียน ภายในปี 2573
– เลขาธิการบริหาร UNECE เสนอว่า เศรษฐกิจหมุนเวียน ไม่ใช่แค่ทางเลือก แต่คือความจำเป็นเร่งด่วนเพื่อโลก 
–  หลายแบรนด์ดังสนับสนุน ‘The Jeans Redesign’ แนวปฏิบัติสนับสนุนเศรษฐกิจหมุนเวียนในการผลิตยีนส์
– SDG Updates | เมื่อโลกต้องการโมเดลเศรษฐกิจใหม่ ไทยจึงมี ‘BCG’ (Bio-Circular-Green Economy) เป็นวาระแห่งชาติปี 2564 
– SDG Insights | หลักการ EPR “ปิดลูปการจัดการซากผลิตภัณฑ์ด้วยการขยายความรับผิดชอบของผู้ผลิต”

ประเด็นดังกล่าวเกี่ยวข้องกับ 
#SDG3 สุขภาพและความเป็นอยู่ที่ดี
– (3.9) ลดจำนวนการตายและการเจ็บป่วยจากสารเคมีอันตรายและจากมลพิษและการปนเปื้อนทางอากาศ น้ำ และดิน ให้ลดลงอย่างมาก ภายในปี 2573
#SDG8 งานที่มีคุณค่าและการเติบโตทางเศรษฐกิจ
– (8.4) ปรับปรุงประสิทธิภาพการใช้ทรัพยากรของโลกในการบริโภคและการผลิตอย่างต่อเนื่อง และพยายามที่จะไม่เชื่อมโยงระหว่างการเติบโตทางเศรษฐกิจและความเสื่อมโทรมของสิ่งแวดล้อม ซึ่งเป็นไปตามกรอบการดำเนินงานระยะ 10 ปี ว่าด้วยการผลิตและการบริโภคที่ยั่งยืนโดยมีประเทศที่พัฒนาแล้วเป็นผู้นำในการดำเนินการไปจนถึงปี 2573
#SDG9 โครงสร้างพื้นฐาน นวัตกรรม และอุตสาหกรรม
– (9.4) ยกระดับโครงสร้างพื้นฐานและปรับปรุงอุตสาหกรรมเพื่อให้เกิดความยั่งยืน โดยเพิ่มประสิทธิภาพการใช้ทรัพยากรและการใช้เทคโนโลยีและกระบวนการทางอุตสาหกรรมที่สะอาดและเป็นมิตรต่อสิ่งแวดล้อมมากขึ้น โดยทุกประเทศดำเนินการตามขีดความสามารถของแต่ละประเทศ ภายในปี 2573
– (9.b) สนับสนุนการพัฒนาเทคโนโลยี การวิจัย และนวัตกรรมภายในประเทศในประเทศกำลังพัฒนา รวมถึงการทำให้เกิดความมั่นใจว่ามีนโยบายสภาพแวดล้อมที่เอื้อต่อการนำไปสู่ความหลากหลายของอุตสาหกรรมและการเพิ่มมูลค่าของสินค้า
#SDG11 เมืองและชุมชนที่ยั่งยืน
– (11.6) ลดผลกระทบทางลบต่อสิ่งแวดล้อมต่อหัวประชากรในเขตเมือง รวมถึงการให้ความสนใจเป็นพิเศษต่อการจัดการคุณภาพอากาศ การจัดการของเสียของเทศบาล และการจัดการของเสียอื่น ๆ ภายในปี 2573
#SDG12 การผลิตและการบริโภคที่ยั่งยืน
– (12.2) บรรลุการจัดการที่ยั่งยืนและการใช้ทรัพยากรทางธรรมชาติอย่างมีประสิทธิภาพ ภายในปี 2573
– (12.4) บรรลุการจัดการสารเคมีและของเสียทุกชนิดตลอดวงจรชีวิตของสิ่งเหล่านั้นด้วยวิธีที่เป็นมิตรต่อสิ่งแวดล้อม ตามกรอบความร่วมมือระหว่างประเทศที่ตกลงกันแล้ว และลดการปลดปล่อยสิ่งเหล่านั้นออกสู่อากาศ น้ำ และดินอย่างมีนัยสำคัญ เพื่อจะลดผลกระทบทางลบต่อสุขภาพของมนุษย์และสิ่งแวดล้อมให้มากที่สุดภายในปี 2563
– (12.5) ภายในปี 2573 จะต้องลดการเกิดของเสียโดยให้มีการป้องกัน การลดการแปรรูป เพื่อนำกลับมาใช้ใหม่ และการนำกลับมาใช้ซ้ำ
– (12.6) สนับสนุนให้บริษัท โดยเฉพาะบริษัทข้ามชาติและบริษัทขนาดใหญ่ รับแนวปฏิบัติที่ยั่งยืนไปใช้ และผนวกข้อมูลด้านความยั่งยืนลงวงจรการรายงานของบริษัทเหล่านั้น
#SDG14 ทรัพยากรทางทะเล 
– (14.1) ป้องกันและลดมลพิษทางทะเลทุกประเภทอย่างมีนัยสำคัญ โดยเฉพาะจากกิจกรรมบนแผ่นดิน รวมถึงขยะในทะเลและมลพิษจากธาตุอาหาร (nutrient pollution) ภายในปี พ.ศ. 2568
#SDG17 ความร่วมมือเพื่อการพัฒนาที่ยั่งยืน
– (17.17) สนับสนุนและส่งเสริมหุ้นส่วนความร่วมมือระหว่างภาครัฐ ภาครัฐ-ภาคเอกชน และประชาสังคม สร้างบนประสบการณ์และกลยุทธ์ด้านทรัพยากรของหุ้นส่วน