ประชาชนฟ้องหน่วยงานรัฐได้หรือไม่ อย่างไร มีความท้าทายและปัญหาอะไรบ้าง ชวนหาคำตอบจากงานวิจัยของ ศ.สมคิด เลิศไพฑูรย์ และคณะ

ชวนอ่านงานวิจัย “สิทธิของประชาชนและชุมชนในการฟ้องหน่วยงานของรัฐให้ปฏิบัติตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 มาตรา 51 และพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยวิธีพิจารณาของศาลรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2561 มาตรา 45” โดย ศ.สมคิด เลิศไพฑูรย์ และ รศ. ดร.นิรมัย พิศแข มั่นจิตร คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ภายใต้การสนับสนุนของสำนักงานศาลรัฐธรรมนูญ และสำนักงานศูนย์วิจัยและให้คำปรึกษาแห่งมหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ (TU-RAC)

รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 ซึ่งเป็นรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบัน ได้บัญญัติหน้าที่ของรัฐไว้ในหมวดที่ 5 ตั้งแต่มาตรา 51 ถึงมาตรา 63 โดยเป็นการบัญญัติขึ้นเป็นครั้งแรก และกำหนดให้ประชาชนและชุมชนมีสิทธิติดตาม เร่งรัด และฟ้องร้องหน่วยงานของรัฐที่เกี่ยวข้องได้ หากหน่วยงานของรัฐไม่ได้กระทำการใด ๆ ซึ่งเป็นหน้าที่ที่กำหนดไว้ในหมวดนี้และเป็นการทำเพื่อให้เกิดประโยชน์แก่ประชาชนโดยตรง นอกจากนี้ ยังได้กำหนดหลักเกณฑ์เพิ่มเติมไว้ในพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยวิธีพิจารณาของศาลรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2561 มาตรา 45 โดยให้บุคคลหรือชุมชนในฐานะที่เป็นผู้ได้รับประโยชน์โดยตรงจากการทำหน้าที่ของรัฐ หากได้รับความเสียหายจากการไม่ปฏิบัติหน้าที่ หรือปฏิบัติหน้าที่ไม่ถูกต้องครบถ้วน หรือล่าช้าเกินสมควร มีสิทธิที่จะยื่นคำร้องขอให้ศาลรัฐธรรมนูญพิจารณาวินิจฉัยได้

อย่างไรก็ดีบทบัญญัติดังกล่าวนับได้ว่าเป็นเรื่องใหม่มากสำหรับประเทศไทย จึงจำเป็นที่จะต้องศึกษาตั้งแต่ความเป็นมา เจตนารมณ์ของกฎหมายทั้งของไทยและต่างประเทศ อำนาจหน้าที่ของศาลหรือองค์กรที่มีอำนาจในการพิจารณาหลักเกณฑ์และเงื่อนไขในการฟ้องร้องของประชาชนและชุมชน การบังคับให้เป็นไปตามคำวินิจฉัยของศาลหรือองค์กรที่มีอำนาจ สภาพปัญหาและผลกระทบจากการดำเนินการตามบทบัญญัติดังกล่าว ตลอดจนแนวทางการแก้ไข เพื่อให้เกิดประโยชน์ในการทำความเข้าใจและปฏิบัติตามกฎหมายต่อไป

ศ.สมคิดเลิศ และ รศ. ดร.นิรมัย จึงดำเนินการโครงการวิจัยข้างต้น โดยมีวัตถุประสงค์ 4 ประการ คือ 

1. เพื่อศึกษาถึงแนวคิดเกี่ยวกับความเป็นมาและเจตนารมณ์ ของบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญและพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยวิธีพิจารณาของศาลรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2561 ที่กำหนดเรื่องหน้าที่ของรัฐ และสิทธิของประชาชนและชุมชนในการฟ้องร้องหน่วยงานของรัฐ 
2. เพื่อศึกษาเกี่ยวกับหลักเกณฑ์และเงื่อนไขที่นำไปสู่การฟ้องร้องของประชาชนและชุมชน โดยศึกษาเปรียบเทียบกรณีของไทยกับต่างประเทศ 
3. เพื่อศึกษาเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่และวิธีการปฏิบัติของศาลหรือองค์กรที่มีอำนาจในการพิจารณาการฟ้องร้องของประชาชนและชุมชน รวมถึงการกำหนด สภาพบังคับเพื่อให้เป็นไปตามคำวินิจฉัย โดยศึกษาเปรียบเทียบกรณีของไทยกับต่างประเทศ 
4. เพื่อศึกษาสภาพปัญหาและผลกระทบที่อาจเกิดขึ้นจากวิธีการปฏิบัติของศาลหรือองค์กรที่มีอำนาจในการพิจารณาการฟ้องร้องของประชาชนและชุมชน รวมถึงแนวทางการแก้ไขสภาพปัญหาและผลกระทบดังกล่าวโดยศึกษาเปรียบเทียบกรณีของไทยกับต่างประเทศ

จึงนับว่าเป็นงานวิจัยที่มีความเกี่ยวข้องกับเป้าหมายการพัฒนาที่ยั่งยืน 2 เป้าหมาย ได้แก่ เป้าหมายที่ 10 ลดความเหลื่อมล้ำ เป้าหมายที่ 16 ความสงบสุข ยุติธรรม และสถาบันเข้มแข็ง

ศ.สมคิดเลิศ ไพฑูรย์ และ รศ. ดร.นิรมัย ดำเนินการศึกษาด้วย #ระเบียบและวิธีศึกษา ดังนี้

1. การศึกษาวิจัยดำเนินการทั้งในเชิงปริมาณและเชิงคุณภาพ ได้แก่ การศึกษาค้นคว้าจากเอกสาร การทบทวนวรรณกรรมที่เกี่ยวข้อง (literature review) และการเก็บข้อมูลภาคสนาม
2. การประชุมสัมมนาเชิงปฏิบัติการ เพื่อระดมความคิดเห็นจากผู้ที่เกี่ยวข้อง และรับฟังความคิดเห็น (hearing) ต่อการนำเสนอข้อค้นพบและรายงานการศึกษา

ผลการศึกษา พบว่าการบัญญัติสิทธินี้ให้แก่ประชาชนถือเป็นสิ่งใหม่สำหรับประเทศไทยและยังไม่ปรากฏการรับรองลักษณะนี้ในรัฐธรรมนูญของต่างประเทศ ซึ่งเป็นสิ่งที่ทำให้เกิดสภาพบังคับทางกฎหมายแก่รัฐและหน่วยงานของรัฐหากไม่ปฏิบัติหน้าที่ต่าง ๆ ตามที่รัฐธรรมนูญได้กำหนดไว้ในหมวด 5 ว่าด้วยหน้าที่ของรัฐ อย่างไรก็ตาม เมื่อวิเคราะห์ถึงบทบัญญัติในทางกฎหมาย การบังคับใช้และการตีความแล้วน่าจะก่อให้เกิดปัญหาอย่างน้อย 6 ประการ ได้แก่

1. ปัญหาความซ้ำซ้อนระหว่างหน้าที่ของรัฐกับสิทธิเสรีภาพของประชาชนและชุมชน
2. ปัญหาความไม่ชัดเจนของบทบัญญัติรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยพุทธศักราช 2560
3. ปัญหาเกี่ยวกับการใช้สิทธิฟ้องร้องหน่วยงานของรัฐที่เกี่ยวข้องต่อศาลรัฐธรรมนูญตามพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยวิธีพิจารณาของศาลรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2561
4. ปัญหาเกี่ยวกับความซ้ำซ้อนในการใช้สิทธิฟ้องคดีต่อศาลรัฐธรรมนูญและศาลปกครอง
5. ปัญหาเกี่ยวกับการก้าวล่วงอำนาจของฝ่ายบริหาร
6. ปัญหาเกี่ยวกับความรับผิดชอบของหน่วยงานภาครัฐ ความรับผิดชอบทางการเมืองหรือกระบวนการยุติธรรม

นอกจากนี้ ศ.สมคิดเลิศ ไพฑูรย์ และ รศ. ดร.นิรมัย ยังได้ให้ข้อเสนอแนะที่น่าสนใจ ได้แก่

• ควรมีการตรากฎหมายเพื่อกำหนดรายละเอียด คำนิยามศัพท์ หลักเกณฑ์ วิธีการ และระยะเวลาในการใช้สิทธิติดตามและสิทธิเร่งรัดของประชาชนและชุมชนในการเรียกร้องให้รัฐดำเนินการตามหน้าที่อย่างชัดเจน
• คณะรัฐมนตรีควรวางนโยบายกำหนดแผนการปฏิบัติงาน ขั้นตอน และวิธีการในการปฏิบัติหน้าที่ของหน่วยงานรัฐให้เป็นไปตามหน้าที่ของรัฐ เพื่อให้เกิดความชัดเจนในการดำเนินงานตามที่กำหนดไว้ในรัฐธรรมนูญ
• ควรปรับปรุงข้อกำหนดว่าด้วยวิธีพิจารณาและการทำคำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญในการพิจารณาคดีที่ประชาชนหรือชุมชนฟ้องหน่วยงานของรัฐ เพื่อให้ได้รับประโยชน์ตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย หมวด 5 หน้าที่ของรัฐ 
• ควรรักษาดุลยภาพในการวินิจฉัยคำร้องและคดีระหว่างศาลรัฐธรรมนูญและศาลปกครอง กล่าวคือ ในกรณีที่เป็นเรื่องหน้าที่ของรัฐตามรัฐธรรมนูญโดยเฉพาะและไม่ใช่เรื่องสิทธิตามรัฐธรรมนูญ กรณีที่เป็นเรื่องประโยชน์สาธารณะโดยแท้ มิใช่ประโยชน์ของปัจเจกบุคคล และกรณีที่เป็นเรื่องหน่วยงานรัฐซึ่งเกี่ยวข้องกับการดำเนินการตามหน้าที่ของรัฐ มิใช่หน่วยงานในฐานะเป็นฝ่ายปกครอง ทั้งสามกรณีนี้ควรให้อยู่ในอำนาจของศาลรัฐธรรมนูญ ส่วนนอกเหนือจากที่กล่าวควรตกอยู่ภายใต้เขตอำนาจของศาลปกครอง
• ควรกำหนดระยะเวลาในการดำเนินงานของผู้ตรวจการแผ่นดินให้ชัดเจน โดยผู้ตรวจการแผ่นดินควรดำเนินการต่าง ๆ ให้แล้วเสร็จภายใน 180 วัน นับแต่ได้รับแจ้งหรือร้องเรียน
• ควรกำหนดกรอบระยะเวลาในการดำเนินการของคณะรัฐมนตรีให้ชัดเจน โดยคณะรัฐมนตรีควรพิจารณาและสั่งการให้แล้วเสร็จภายใน 180 วัน นับแต่วันที่ได้รับเรื่องจากผู้ตรวจการแผ่นดิน
• ควรสร้างองค์ความรู้เกี่ยวกับการติดตาม เร่งรัด และฟ้องร้องหน่วยงานของรัฐให้ปฏิบัติหน้าที่ของรัฐ เช่น การเผยแพร่หลักการ ความหมาย และรายละเอียดของหน้าที่ของรัฐตามรัฐธรรมนูญในแต่ละมาตรา การจัดทำคู่มือการฟ้องคดีต่อศาลรัฐธรรมนูญเพื่อเรียกร้องให้ได้รับประโยชน์จากการดำเนินการตามหน้าที่ของรัฐ เป็นต้น

กล่าวโดยสรุป งานวิจัยของ ศ.สมคิดเลิศ ไพฑูรย์ และ รศ. ดร.นิรมัย ได้ศึกษาเปรียบเทียบและค้นพบความเป็นมา เจตนารมณ์ของกฎหมาย และปัญหาของบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญและพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยวิธีพิจารณาของศาลรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2561 ที่กำหนดเรื่องหน้าที่ของรัฐ และสิทธิของประชาชนและชุมชนในการฟ้องร้องหน่วยงานของรัฐ อันเป็นประโยชน์ในการทำความเข้าใจ การถกคิดเพื่อมุ่งปรับปรุง และนำสู่การปฏิบัติของหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง ชุมชน และประชาชนทั่วไป

งานวิจัยดังกล่าวจัดอยู่ในกลุ่มการวิจัยเพื่อสนับสนุนการขับเคลื่อนการนำ SDGs ไปปฏิบัติในพื้นที่ธีมการลดความเหลื่อมล้ำและการสร้างความเป็นธรรมในสังคม

งานวิจัยดังกล่าวเกี่ยวข้องกับ
#SDG10 ลดความเหลื่อมล้ำ
– (10.2) ให้อำนาจและส่งเสริมความครอบคลุมด้านสังคม เศรษฐกิจและการเมืองสำหรับทุกคน โดยไม่คำนึงถึงอายุ เพศ ความบกพร่องทางร่างกาย เชื้อชาติ ชาติพันธุ์ แหล่งกำเนิด ศาสนา หรือสถานะทางเศรษฐกิจหรือสถานะอื่น ๆ ภายในปี 2573
– (10.3) สร้างหลักประกันว่าจะมีโอกาสที่เท่าเทียมและลดความไม่เสมอภาคของผลลัพธ์ รวมถึงการขจัดกฎหมาย นโยบาย และแนวทางปฏิบัติที่เลือกปฏิบัติ และส่งเสริมการออกกฎหมาย นโยบาย และการปฏิบัติที่เหมาะสมในเรื่องนี้
#SDG16 ความสงบสุข ยุติธรรม และสถาบันเข้มแข็ง
– (16.3) ส่งเสริมหลักนิติธรรมทั้งในระดับชาติและระหว่างประเทศ และสร้างหลักประกันว่าทุกคนสามารถเข้าถึงความยุติธรรมอย่างเท่าเทียม
– (16.6) พัฒนาสถาบันทุกระดับให้มีประสิทธิผล มีความรับผิดชอบ และโปร่งใส
– (16.7) สร้างหลักประกันว่าจะมีกระบวนการตัดสินใจที่มีความรับผิดชอบ ครอบคลุม มีส่วนร่วม และมีความเป็นตัวแทนที่ดี ในทุกระดับการตัดสินใจ
– (16.10) สร้างหลักประกันว่าสาธารณชนสามารถเขาถึงข้อมูลและมีการปกป้องเสรีภาพขั้นพื้นฐาน โดยเป็นไปตามกฎหมายภายในประเทศและความตกลงระหว่างประเทศ
– (16.b ส่งเสริมและบังคับใช้กฎหมายและนโยบายที่ไม่เลือกปฏิบัติเพื่อการพัฒนาที่ยั่งยืน

Research recommends แนะนำงานวิจัยของนักวิจัยธรรมศาสตร์ที่สนับสนุนการขับเคลื่อน SDGs กิจกรรมนี้เป็นส่วนหนึ่งของโครงการสร้างเครือข่ายความร่วมมือด้านวิจัยแบบบูรณาการระดับแนวหน้า เพื่อขับเคลื่อนเป้าหมายการพัฒนาที่ยั่งยืน (TU-SDG Research Network)