ตัวแบบการบูรณาการภารกิจรัฐในพื้นที่จังหวัดและเครื่องมือสนับสนุนที่เกี่ยวข้อง มีอะไรบ้าง? ชวนหาคำตอบจากงานวิจัยของ ‘รศ.ดร.วสันต์ เหลืองประภัสร์’

ชวนอ่านงานวิจัย “การศึกษาการจัดทำต้นแบบความร่วมมือในการบูรณาการภารกิจรัฐในพื้นที่จังหวัด” โดย รศ.ดร.วสันต์ เหลืองประภัสร์ คณะรัฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ได้รับการสนับสนุนการวิจัยจากสำนักงานคณะกรรมการพัฒนาระบบราชการ (ก.พ.ร.) เผยแพร่ผ่านสถาบันวิจัยและให้คำปรึกษาแห่งมหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ (TU-RAC)

โดยหลักการในทางปฏิบัติ การบริหารงานจังหวัดและกลุ่มจังหวัดต้องเป็นไปตามแผนพัฒนาจังหวัด และต้องสร้างโอกาสและส่งเสริมให้เกิดการมีส่วนร่วมระหว่างภาครัฐกับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ภาคเอกชน และภาคประชาสังคมในจังหวัด เพื่อเสริมสร้างศักยภาพในการแข่งขันและการแก้ไขปัญหาร่วมกันเพื่อการพัฒนาอย่างยั่งยืน และกระจายอำนาจการตัดสินใจลงไปสู่ระดับผู้ปฏิบัติ เพื่อให้เกิดประสิทธิภาพและความรวดเร็วในการปฏิบัติราชการ

เพื่อสร้างความร่วมมือในการบูรณาการในแต่ละพื้นที่จังหวัด ให้สอดคล้องกับแนวทางการพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมในระดับชาติ การพัฒนาระดับสาขา กรอบยุทธศาสตร์การพัฒนาภาค และความต้องการของประชาชนในท้องถิ่นจังหวัด จึงเป็นที่มาของการศึกษาวิจัยในครั้งนี้ โดยมีวัตถุประสงค์คือ

• เพื่อศึกษารูปแบบ วิธีการ และกลไกสนับสนุนของการบูรณาการในพื้นที่จังหวัดต้นแบบทั้งในเรื่องที่เป็นยุทธศาสตร์การพัฒนาที่สำคัญและเรื่องที่เป็นปัญหาที่ต้องได้รับการแก้ไขหรือป้องกันอย่างเป็นระบบ
• เพื่อนำรูปแบบ วิธีการ และกลไกสนับสนุนของการบูรณาการในพื้นที่จังหวัดต้นแบบไปเผยแพร่ ให้ความรู้ หรือประยุกต์ใช้ในพื้นที่จังหวัดอื่น ๆ
• เพื่อให้ได้ข้อเสนอเชิงนโยบายในการสนับสนุนให้เกิดการบูรณาการทั้งด้านงบประมาณการบริหารจัดการ กฎหมายและระเบียบข้อบังคับ ฯลฯ

โครงการการศึกษาการจัดทำต้นแบบความร่วมมือในการบูรณาการภารกิจรัฐในพื้นที่จังหวัด ของ รศ.ดร.วสันต์ จึงสอดคล้องกับเป้าหมายการพัฒนาที่ยั่งยืน 2 เป้าหมาย ได้แก่ เป้าหมายที่ 11 เมืองและชุมชนที่ยั่งยืน และเป้าหมายที่ 17 ความร่วมมือเพื่อการพัฒนาที่ยั่งยืน

สำหรับการบูรณาการในพื้นที่ให้เกิดผลอย่างเป็นรูปธรรม โครงการวิจัยนี้มีขอบเขตการศึกษาข้อมูลเชิงลึกในพื้นที่กรณีศึกษา 2 กรณี ได้แก่

1. กรณีที่หนึ่ง พื้นที่ในการขับเคลื่อนตามนโยบายรัฐบาลหรือยุทธศาสตร์การพัฒนาที่สำคัญ: การขับเคลื่อนยุทธศาสตร์การพัฒนาเมืองโดยมีพื้นที่ต้นแบบ คือ จังหวัดขอนแก่น และพื้นที่เทียบเคียง คือ จังหวัดสงขลาและจังหวัดสุโขทัย
2. กรณีที่สอง พื้นที่ที่มีประเด็นปัญหาที่ต้องได้รับการแก้ไขหรือป้องกันอย่างเป็นระบบ: การจัดการภัยพิบัติอุทกภัย โดยมีพื้นที่ต้นแบบ คือ จังหวัดสงขลา และพื้นที่เทียบเคียง คือ จังหวัดขอนแก่น และจังหวัดนนทบุรี

ผลการศึกษาของโครงการวิจัยได้นำเสนอตัวแบบการบูรณาการภารกิจรัฐในพื้นที่จังหวัดและเครื่องมือสนับสนุน ดังนี้

• ตัวแบบความร่วมมือในการบูรณาการภารกิจภาครัฐในพื้นที่จังหวัดในการขับเคลื่อนยุทธศาสตร์การพัฒนาเมือง เป็นกลไกการสร้างความร่วมมือปรึกษาหารือพูดคุยระหว่างภาคส่วนต่าง ๆ ในพื้นที่จังหวัด มี 3 รูปแบบ ได้แก่

1. รูปแบบบริษัทพัฒนาเมือง: จัดตั้งในฐานะบริษัทเอกชน ผู้ถือหุ้นในบริษัทอาจเป็นนักธุรกิจ ประชาชน กองทุน ฯลฯ โดยไม่มีภาครัฐเข้าไปถือหุ้นของบริษัท ทำหน้าที่เป็นกลไกในการสร้างบทสนทนาเพื่อการพัฒนาเมืองอย่างต่อเนื่อง จนนำไปสู่การก่อร่างสร้างตัวของการวางแผนกำหนดยุทธศาสตร์ บริบทของพื้นที่ที่เหมาะสมกับรูปแบบนี้จะต้องมีการรวมกลุ่มของภาคเอกชนหรือภาคประชาชนที่เข้มแข็ง
2. รูปแบบการร่วมทุนระหว่างรัฐกับเอกชนเพื่อสร้างกลไกความร่วมมือเพื่อผลิตยุทธศาสตร์เมือง (Public Private Partnership: PPP): กรณีที่ภาคเอกชนในจังหวัดนั้น อาจจะยังไม่พร้อมหรืออาจจะพร้อมทว่ายังติดขัดเรื่องทิศทางที่ชัดเจน ควรจัดตั้งให้มีลักษณะเป็นองค์กรพัฒนาเมืองร่วมระหว่างภาครัฐและภาคเอกชน ซึ่งให้ภาคเอกชนเข้ามามีบทบาท และภาครัฐกำหนด TOR ในประเด็นเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ สิทธิ เงื่อนไขการดำเนินงาน ค่าตอบแทนต่าง ๆ เป็นต้น
3. รูปแบบศูนย์ศึกษาเพื่อพัฒนาเมือง: ในกรณีที่ไม่มีภาคเอกชน สนใจลุกขึ้นมาจัดตั้งบริษัทพัฒนาเมือง อาจจะต้องกำหนดกลไกการขับเคลื่อนการปรึกษาหารือผ่านกลไกรัฐที่มีอยู่แล้ว จัดตั้งศูนย์ศึกษาเพื่อพัฒนาเมืองโดยคณะกรรมการร่วมภาครัฐและเอกชนเพื่อแก้ไขปัญหาเศรษฐกิจ (กรอ.) ในลักษณะมูลนิธิ โดยกำหนดแหล่งรายได้ให้มาจากแผนพัฒนาจังหวัดและภาคเอกชน

• ตัวแบบความร่วมมือในการบูรณาการภารกิจภาครัฐในพื้นที่จังหวัดในการจัดการภัยพิบัติอุทกภัย เป็นการสร้างบทสนทนาว่าด้วยการลดความเสี่ยงในระดับพื้นที่ (disaster risk reduction dialogue) ผ่านกลไก “คณะกรรมการลดความเสี่ยงภัยในระดับจังหวัด” ซึ่งทำหน้าที่สำคัญในการสร้างชุดข้อมูลที่สนับสนุนการตัดสินใจให้กับกองบัญชาการป้องกันและบรรเทาสาธารณภัยในระดับจังหวัด จำแนกได้เป็นกลไกในเชิงโครงสร้าง (structural dialogue unit) และกลไกที่ไม่ใช่ในเชิงโครงสร้าง (non-structural dialogue unit) มีกระบวนการทำงานที่นำไปสู่ความร่วมมือระหว่างทุกภาคส่วน

• เครื่องมือที่ช่วยสนับสนุนให้การบูรณาการเกิดผลอย่างเป็นรูปธรรม มีฐานคิดสำคัญจากการปรับประยุกต์ใช้เครื่องมือในกลุ่มแนวคิดการจัดการสัมพันธภาพระหว่างหน่วยงานของรัฐ (Intergovernmental Management: IGM) ซึ่งให้ความสำคัญกับการปรับเปลี่ยนบทบาทไปสู่ความเป็นผู้เกื้อหนุน (facilitator) เพื่อให้ตัวแสดงต่าง ๆ สามารถเข้ามาแสดงบทบาทได้อย่างสอดคล้องกับแนวนโยบายและวัตถุประสงค์ที่กำหนดไว้ร่วมกัน กลไกรัฐส่วนกลางต้องเกื้อหนุนตัวแสดงในระนาบพื้นที่ผ่านการแสดงบทบาทใน 4 ด้าน ดังนี้

1. เครื่องมือในเชิงโครงสร้าง (structural instruments) ได้แก่ การปรับแก้ข้อกฎหมายต่าง ๆ ที่เกี่ยวเนื่องกับการกำหนดสถานะของหน่วยงานและตัวแสดงที่จะต้องมีบทบาทในการสร้างบทสนทนาและการดำเนินงานในระดับพื้นที่ ให้มีสถานะที่ชัดเจน มีกฎหมายรองรับ และสามารถดึงดูดบุคลากรที่มีความรู้ ความสามารถ และความเชี่ยวชาญเข้ามาทำงานได้อย่างต่อเนื่องและยาวนานเพียงพอ
2. เครื่องมือในการกำหนดแผนงาน (programmatic instruments) จะต้องมีการปรับเปลี่ยนกระบวนการด้านนี้ให้มีลักษณะจากล่างขึ้นบน (bottom-up) มากขึ้น
3. เครื่องมือการวิจัยและสร้างเสริมสมรรถนะ (research and capacity-building instruments) ได้แก่ ฐานข้อมูล สถิติ และข้อค้นพบจากการวิจัย จะต้องถูกกำหนดให้เป็นปัจจัยนำเข้ามูลฐานของกระบวนการจัดทำแผน การจัดสรรงบประมาณ แนวทางการดำเนินภารกิจต่าง ๆ ของส่วนราชการในพื้นที่
4. เครื่องมือในเชิงพฤติกรรม (behavioral instruments) ได้แก่ การจัดการอบรมและกระบวนการเรียนรู้ ข้อเสนอแนะขั้นต้นตามกรอบเครื่องมือในเชิงพฤติกรรม

กล่าวโดยสรุป หัวใจสำคัญของตัวแบบการบูรณาการภารกิจรัฐในพื้นที่จังหวัดทั้งในด้านการพัฒนาเมืองและด้านการจัดการภัยพิบัติอุทกภัยนั้น ได้แก่ การแสวงหาแนวทางและเครื่องมือในการจัดการกับความสัมพันธ์ระหว่างตัวแสดงต่าง ๆ ทั้งภาครัฐ ภาคเอกชน และภาคประชาสังคมซึ่งอยู่ในสภาพแตกกระจายไปสู่ความร่วมมือและการบูรณาการดำเนินงานร่วมกัน ซึ่งกระบวนการที่จะนำไปสู่สภาวการณ์ใหม่ที่เป็นฐานคิดของตัวแบบเพื่อการบูรณาการนั้น ได้แก่ การสร้างบทสนทนาอย่างต่อเนื่อง (dialogue) การสร้างข้อตกลงในการขับเคลื่อนภารกิจร่วมกัน (mutual agreement) และการสร้างบรรทัดฐานหรือมาตรฐานการปฏิบัติงานร่วมกัน (standard of practices)

งานวิจัยดังกล่าวจัดอยู่ในกลุ่มการวิจัยระดับแนวหน้าด้านวิทยาศาสตร์ เทคโนโลยี และนวัตกรรม เพื่อการพัฒนาที่ยั่งยืน ธีมหุ้นส่วนเพื่อการพัฒนาและกลไกการขับเคลื่อน

งานวิจัยดังกล่าวเกี่ยวข้องกับ
#SDG11 เมืองและชุมชนที่ยั่งยืน
– (11.a) สนับสุนนการเชื่อมโยงทางเศรษฐกิจ สังคม และสิ่งแวดล้อมในทางบวกระหว่างพื้นที่เมือง รอบเมือง และชนบท โดยการเสริมความแข็งแกร่งของการวางแผนการพัฒนาในระดับชาติและระดับภูมิภาค
– (11.b) ภายในปี 2573 เพิ่มจำนวนเมืองและกระบวนการตั้งถิ่นฐานของมนุษย์ที่เลือกใช้และดำเนินการตามนโยบาย และแผนที่บูรณาการเพื่อนำไปสู่ความครอบคลุม ความมีประสิทธิภาพการใช้ทรัพยากร การลดผลกระทบและปรับตัวต่อการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศมีภูมิต้านทางต่อภัยพิบัติ และให้พัฒนาและดำเนินการตามการบริหารความเสี่ยงจากภัยพิบัติแบบองค์รวมในทุกระดับ ให้เป็นไปตามกรอบการดำเนินงานเซนไดเพื่อการลดความเสี่ยงจากภัยพิบัติ พ.ศ.2558-2573
#SDG17 ความร่วมมือเพื่อการพัฒนาที่ยั่งยืน
– (17.14) ยกระดับความสอดคล้องเชิงนโยบายเพื่อการพัฒนาที่ยั่งยืน
– (17.17) สนับสนุนและส่งเสริมหุ้นส่วนความร่วมมือระหว่างภาครัฐ ภาครัฐ-ภาคเอกชน และประชาสังคม สร้างบนประสบการณ์และกลยุทธ์ด้านทรัพยากรของหุ้นส่วน

Research recommends แนะนำงานวิจัยของนักวิจัยธรรมศาสตร์ที่สนับสนุนการขับเคลื่อน SDGs กิจกรรมนี้เป็นส่วนหนึ่งของโครงการสร้างเครือข่ายความร่วมมือด้านวิจัยแบบบูรณาการระดับแนวหน้า เพื่อขับเคลื่อนเป้าหมายการพัฒนาที่ยั่งยืน (TU-SDG Research Network)