SDG Updates | ทำความเข้าใจ Loss & Damage และผลกระทบที่คนไทยต้องเผชิญ เมื่อ Climate change รุนแรงขึ้น ประเด็นน่าสนใจงานเสวนาวิชาการศูนย์วิจัยนโยบายและเศรษฐกิจสีเขียว (Pro-green)

พิมพ์นารา  อินต๊ะประเสริฐ

‘หนาวน้อย หนาวสั้น เสี่ยงน้ำท่วม’ ข้อมูลทางวิชาการหลายแหล่งบอกกับเราว่าในอนาคตหลายพื้นที่ของประเทศไทยต้องเผชิญกับสภาวะอากาศแปรปรวนฤดูหนาวสั้นลง อากาศหนาวเย็นน้อยกว่าที่เคย และบางพื้นที่เสี่ยงต่อน้ำท่วมมากขึ้น เหล่านี้ล้วนเป็นผลมาจากการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศหรือ Climate Change ปัญหาที่ส่งผลกระทบต่อทุกประเทศในโลกหลายมิติโดยเฉพาะของประเทศ กำลังพัฒนารวมถึงประเทศไทยที่ประชากรส่วนใหญ่ยังพึ่งพทรัพยากรธรรมชาติทั้งภาคการท่องเที่ยวและภาคเกษตรที่สำคัญบุคคลในภาคส่วนนี้จำนวนไม่น้อยขาดความสามารถในการรับมือและปรับตัว ซึ่งหากยังไม่มีการเตรียมการเรื่องเหล่านี้อย่างจริงจัง วิถีชีวิตของคนกลุ่มนี้จะลำบากยิ่งกว่าที่เคย

SDG Updates ฉบับนี้ชวนผู้อ่านทำความเข้าใจกับ ‘Loss and Damage’ สองคำนี้มีความหมายต่างกันอย่างไร  Climate Change สร้างผลกระทบต่อภาคเกษตรและท่องเที่ยว สองเครื่องจักรทางเศรษฐกิจไทยอย่างไร  และในขณะนี้เรามีแผนรับมืออย่างไรบ้าง ผ่านการศึกษา 4 งานวิจัยที่ได้เข้ามาแลกเปลี่ยนในงานเสวนาวิชาการศูนย์วิจัยนโยบายเศรษฐกิจสีเขียว (pro green) ประกอบด้วย

  • การกำหนดกรอบการประเมินความสูญเสีย (Loss) และความเสียหาย (Damage)จากการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศในบริบทของประเทศไทย นำเสนอโดย ผศ.ดร. ชญานี ชวะโนทย์ คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์
  • การเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ: ผลกระทบต่อการท่องเที่ยวและข้อเสนอแนะในการปรับตัว นำเสนอโดย
    ดร.กรรณิการ์  ธรรมพานิชวงค์  สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย
  • การประกันพืชผลทางการเกษตรกับ Climate Change โดย ดร.โสมรัศมิ์ จันทรัตน์ สถาบันวิจัยเศรษฐกิจ ป๋วย อึ๊งภากรณ์ และ
  • นโยบายด้านการปรับตัวต่อการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศของประเทศไทย โดย อารียา โอบิเดียกวู 
    ภาควิชาเศรษฐศาสตร์เกษตรและทรัพยากร  คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยเกษตรศาสตร์

Loss & Damage: สูญเสีย กับ เสียหาย

เมื่อกล่าวถึงภัยพิบัติ  ผลกระทบจาก Climate Change ถ้อยคำที่ตามมาก็คือ “Loss & Damage”ในการทำความเข้าใจผลกระทบจากปรากฏการณ์เหล่านี้จึงจำเป็นต้องเข้าใจคำนิยาม ความแตกต่างของทั้งสองคำนี้เสียก่อน  นิยามของความสูญเสีย และความเสียหายนั้นมีความหลากหลายขึ้นอยู่กับมิติการใช้ การตีความให้สอดคล้องกับบริบท  ในกรณีการพิจารณาผลกระทบต่อการนเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ ปัจจุบันมีการให้คำนิยาม “Loss & Damage” อย่างไม่เป็นทางการจากหลายที่มา เช่น

World Bank ให้คำนิยามว่า ความสูญเสีย (Loss) คือ มูลค่าทางเศรษฐกิจที่สูญเสียไปและไม่สามารถนำกลับมาได้ ต้นทุนจะเกิดขึ้นจนกระทั่งความเสียหายถูกฟื้นฟูให้กลับมาอยู่ในสภาพเดิม โดยต้นทุนดังกล่าวนั้นหมายถึง 
(1) รายได้หรือผลผลิตที่สูญเสียไป (foregone production/income) และ (2) ต้นทุนที่เพิ่มขึ้นจากการสูญเสียความสามารถในการผลิต (loss in productivity) ซึ่งอยู่ในรูปต้นทุนค่าเสียโอกาสรูปแบบต่าง ๆ ส่วนความเสียหาย (Damage) คือ ความเสียหายต่อทรัพย์สินในเชิงกายภาพ (destruction of physical assets) ซึ่งเกิดขึ้นทันที (occurs immediately) และสามารถซ่อม สร้างกลับขึ้นมาใหม่ได้ (can be built back)

สูญเสีย – เสียหายไปเท่าไร?

แน่นอนว่าผลกระทบจาก Climate Change นั้นย่อมส่งผลกระทบต่อหลายภาคส่วนโดยเฉพาะ ภาคส่วนที่มีการพึ่งพาทรัพยากรธรรมชาติ และหลายฝ่ายก็เกิดความตระหนักรู้ว่าต้องมีการ “ปรับตัว” หรือลงมือทำอะไรบางอย่างเพื่อให้ความเสียหาย
ที่จะเกิดน้อยลง  จึงนำมาสู่คำถามว่าความสูญเสีย-เสียหายที่เรากล่าวถึงกันนี้มีมูลค่าเท่าใด คุ้มค่าหรือไม่ต่อการลงทุนตั้งรับปรับตัว   การศึกษาการประเมินผลกระทบในงานวิจัยนี้จึงมุ่งหวังที่จะหาวิธีประเมินความสูญเสีย และเสียหาย เพื่อเติมเต็มช่องว่างให้ผู้กำหนดนโยบายมีข้อมูลที่จะใช้ในการวางแผนต่อไป  ในประเด็นนี้ ผศ.ดร.ชญานี หนึ่งในคณะผู้วิจัยได้เสนอคำนิยาม กรอบแนวคิดและวิธีการประเมินความสูญเสียและความเสียหายจากการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ โดยเฉพาะการประเมินด้านเศรษฐศาสตร์และด้านสังคม ให้สอดคล้องกับบริบทของประเทศไทย  เบื้องต้นมีการเสนอนิยามที่สอดคล้องต่อการประเมินความสูญเสียและความเสียหายว่า  

ความสูญเสีย หมายถึง มูลค่าความเสียหายส่วนเพิ่มจากมูลค่าความเสียหายของมูลค่าพื้นฐาน ( Baseline) โดยเป็นมูลค่าความเสียหายที่ไม่สามารถซ่อมแซมหรือทำให้กลับคืนมาได้ รวมถึงต้นทุนค่าเสียโอกาส และมูลค่าที่ไม่สามารถประเมินได้ด้วยราคาตลาด
ความเสียหาย หมายถึง มูลค่าความเสียหายส่วนเพิ่มจากมูลค่าความเสียหายของมูลค่าพื้นฐาน (Baseline) โดยเป็นมูลค่าความเสียหายที่สามารถซ่อมแซมหรือทำให้กลับคืนมาได้

การศึกษาวิจัยนี้ ผศ.ดร.ชญานี ได้กล่าวถึงการกำหนดกรอบการประเมินเอาไว้ว่าการศึกษาครั้งนี้พิจารณากรอบการประเมินทั้งกรณีที่มีราคาตลาดใช้ประเมินสำหรับภาคส่วนที่สามารถคิดมูลค่าทางเศรษฐกิจ กำไรที่หายไปประเมินออกมาเป็นตัวเลขได้โดยตรงเช่น ภาคการท่องเที่ยว อุตาหกรรม กับการประเมินกรณีไม่มีราคาตลอดสำหรับภาคส่วนสาธารณสุข ทรัพยากรธรรมชาติ ชุมชนและสังคมที่ดำเนินการโดยไม่ได้ต้องการสร้างกำไร ซึ่งหากประเมินจากกำไรที่หายไปก็อาจจะไม่สอดคล้องกับสภาพความเป็นจริง นอกจากนี้ ยังมีการประเมินโดยนำเอา “การปรับตัว” เข้ามาเป็นตัวแปรหนึ่งด้วย กล่าวคือ ทดลองนำตัวเลขมาประเมินบนสมมติฐานว่า “หากมีการปรับตัวความสูญเสีย และความเสียหายจะลดลงหรือไม่ มากน้อยเพียงใด”  ซึ่งการศึกษานี้ช่วยให้ผู้กำหนดนโยบายหาคำตอบว่า การลงทุนเพื่อปรับตัวนั้นคุุ้มค่า หรือไม่

อย่างไรก็ตามการประเมินความสูญเสีย และความเสียหายด้วยกรอบดังกล่าวเป็นการประเมินในลักษณะเชิงกายภาพ ที่สามารถจับต้องได้เป็นรูปธรรมเพื่อให้ได้ข้อมูลเข้าไปเติมเต็มประกอบการตัดสินใจ เพื่อวางแผนในระยะยาว   ในทางวิชาการยังมีแนวคิดการประเมินความเสียหายที่ไม่ปรากฏให้เห็นในเชิงกายภาพ แต่เป็นต้นทุนที่จะเกิดขึ้นหากต้องปรับตัว  เช่น ต้นทุนในการปรับเปลี่ยนที่อยู่อาศัย  เปลี่ยนสภาพแวดล้อมสังคม วัฒนธรรมใหม่ ที่อาจต้องใช้กรอบการประเมินด้วยแนวคิดจากศาสตร์อื่นเข้ามาร่วมด้วย

การเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ: ผลกระทบต่อการท่องเที่ยวและข้อเสนอแนะในการปรับตัว

ดังกล่าวในข้างต้นว่าการท่องเที่ยวเป็นแหล่งรายได้หลักของเศรษฐกิจไทยโดยคิดเป็น 16% ของ GDP (ข้อมูลเมื่อปี 2562) ที่สำคัญแหล่งท่องเที่ยวที่ดึงดูดรายได้มหาศาลยังคงพึ่งพิงทรัพยากรทางธรรชาติ เช่น ภูเขา ป่าไม้ แม่น้ำ ทะเล เกาะ รวมถึงสภาพอากาศ ที่เอื้อต่อการพักผ่อน หากในอนาคต Climate Change ทวีความรุนแรงขึ้นย่อมส่งผลกระทบต่อการท่องเที่ยวกลุ่มนี้อย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้ ดร.กรรณิการ์  นักวิจัยจากสถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทยได้นำเสนอข้อข้อพบจากการศึกษาผลกระทบที่จะเกิดกับภาคการท่องเที่ยว โดยได้เลือกศึกษาการท่องเที่ยวจังหวัดเชียงราย ซึ่งพึ่งพาทั้งสภาพภูมิประเทศ  ภูมิอากาศเป็นจุดแข็งของการท่องเที่ยว

สภาพภูมิอากาศ กับการท่องเที่ยว

ดร.กรรณิการ์ กล่าวว่าแหล่งท่องเที่ยวจะได้รับผลกระทบจาก Climate Change มากน้อยต่างกันออกไปแหล่งท่องเที่ยวทางธรรมชาติจะมีความอ่อนไหวต่อสภาพภูมิอากาศทั้งในทางกายภาพ และด้านชีวภาพ กล่าวคือ สภาพอากาศมีผลต่อความสวยงาม ความอุดมสมบูรณ์ รวมถึงความคาดหวังต่อนักท่องเที่ยวที่ต้องการสัมผัสอากาศหนาวเย็น หากสภาพอากาศแปรปรวน เช่น อากาศร้อนขึ้น ฤดูหนาวสั้นลง จะมีผลต่อการตัดสินใจไปเยือนของนักท่องเที่ยวที่ต้องการสัมผัสบรรยากาศ หรือประสบการณ์ดังกล่าว

ข้อมูลจาก ศูนย์บริการวิชาการแห่งจุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัยได้แหล่งท่องเที่ยวที่จะได้รับผลกระทบต่อการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ โดยเปรียบเทียบปี ค.ศ. 2020 กับ ค.ศ. 2050 จะเห็นได้ว่าแหล่งท่องเที่ยวทางธรรมชาติที่มีความอ่อนไหวต่อสภาพภูมิอากาศในเชิงกายภาพ และชีววิทยา เช่นน้ำพุร้อน นิเวศป่าร้อนชื้น มีแนวโน้มที่จะได้รับผลกระทบจาก Climate Change สูงขึ้นจากปานกลางไปมาก  แหล่งท่องเที่ยวทางธรรมชาติที่มีความอ่อนไหวต่อสภาพภูมิอากาศน้อยกว่า  ขณะที่แหล่งท่องเที่ยวที่มนุษย์สร้างขึ้น และไม่อ่อนไหวต่อสภาพภูมิอากาศยังคงมีความเสี่ยงน้อยเมื่อเปรียบเทียบกันในสองช่วงเวลา เช่น เส้นทางไดโนเสาร์  อารธรรมอีสานใต้ ดังตาราง

ข้อมูลจาก ศูนย์บริการวิชาการแห่งจุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย

ตัวอย่างผลกระทบในจังหวัดเชียงราย

เนื่องจากแต่ละพื้นที่ในประเทศไทยมีความเสี่ยงที่จะได้รับผลกระทบจากการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศต่างกัน ในการศึกษาครั้งนี้ ผู้วิจัยได้เลือกศึกษาผลกระทบต่อการลักษณะการท่องเที่ยวในจังหวัดเชียงรายจะมีนักท่องเที่ยวเข้ามามากในช่วงต้นปี (มกราคม – มีนาคม) และปลายปี (พฤศจิกายน – ธันวาคม) สะท้อนให้เห็นว่าจังหวัดเชียงรายมีจุดแข็งที่ใช้ดึงดูดนักท่องเที่ยวคือสภาพอากาศ ที่หนาวเย็น  ธรรมชาติที่สวยงามในช่วงเวลาดังกล่าว


จากการคาดการณ์สภาพภูมิอากาศของจังหวัดเชียงรายในอนาคตจาก 3 ปัจจัย สามารถคาดการณ์ได้ว่าเชียงรายจะเผชิญกับสภาวะ
ดังต่อไปนี้

  • ปริมาณน้ำฝนมากขึ้น: ในอนาคตจะเห็นว่าหลายพื้นที่ในจังหวัดเชียงรายมีปริมาณน้ำฝนมากขึ้น กล่าวคือเสี่ยงต่อน้ำท่วมมากขึ้น
  • อุณหภูมิ: ในแง่อุณหภูมิจากแผนภูมิจะเห็นว่า อุณหภูมิสูงสุด (กลางวัน) และต่ำสุด (ต่ำสุด) จะเพิ่มขึ้นอย่างชัดเจน หรือกล่าวอีกนัยหนึ่งว่าจากการศึกษานี้ทำให้เห็นว่าในอนาคตจังหวัดเชียงรายจะประสบปัญหาหนาวน้อยทั้งในช่วงเวลากลางวันและกลางคืน
  • จำนวนวันที่อากาศหนาวเย็น: เมื่อนับจำนวนวัน ช่วงที่มีอุณหภูมิต่กว่า 20 องศาเซลเซียสจะลดลงจาก 190 หรือ 143 ส่วนวันที่มีอุณหภูมิต่ำกว่า 15 องศาเซลเซียสจะลดลงจาก 105 วันเหลือเพียง 67 วันต่อปี สะท้อนให้เห็นว่า “ในอนาคตเชียงรายจะเผชิญกับภูมิอากาศที่หนาวน้อยและหนาวสั้นลง ซึ่งจะกระทบต่อการท่องเที่ยวที่พึ่งพาธรรมชาติอย่างแน่นอน”

จากกรณีดังกล่าวคณะผู้วิจัยจึงได้เสนอรูปแบบการปรับตัวต่อการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศในภาคการท่องเที่ยว โดยแบ่งออกเป็น 
1. การปรับตัวโดยใช้เทคโนโลยี: การส่งเสริมให้นักท่องเที่ยวและบริษัทนำเที่ยวสามารถเข้าถึงระบบเตือนภัยล่วงหน้า (Early Warning System) การก่อสร้างอ่างเก็บน้ำเพื่อกักเก็บน้ำ
2. การปรับเปลี่ยนรูปแบบการบริหารจัดการ: การวางแผนอนุรักษ์น้ า การปิดสถานที่ท่องเที่ยวช่วงนอกฤดูท่องเที่ยว
3. นโยบาย: การออกข้อบังคับอาคาร (Building code) การวางแผนบริหารจัดการพื้นที่ชายฝั่ง
4. การวิจัย: การวิจัยและติดตามสถานการณ์ปะการังฟอกขาว (Coral bleaching) คุณภาพน้ำทะเล
5. การศึกษา: การรณรงค์และให้ความรู้กับพนักงานโรงแรมและแขกที่เข้าพักที่โรงแรมเกี่ยวกับการประหยัดน้ำ
6. การปรับเปลี่ยนพฤติกรรม: โครงการประหยัดน้ำในโรงแรมหรือที่พัก

Climate Change กับผลกระทบภาคเกษตร

ภาคเกษตรกรรมเป็นภาคส่วนที่ได้รับผลกระทบจากสภาพอากาศเปลี่ยนแปลงเป็นลำดับต้น ๆ และเห็นได้อย่างชัดเจนยิ่งกว่าภาคส่วนอื่น ๆ ไม่ว่าจะเป็นการเผชิญกับภัยแล้ง น้ำท่วม พืชผลการเกษตรได้รับความเสียหาย เกษตรกรขาดรายได้ สูญเสียความสามารถในการชำระหนี้ สองงานวิจัยสุดท้ายจึงมุ่งศึกษาเพื่อหาทางรับมือ เยียวยาเกษตรกร รวมถึงการวางแผนปรับตัวในระยะยาว

การประกันภัยพืชผลกับ Climate change 

ดร.โสมรัศมิ์ จากสถาบันวิจัยเศรษฐกิจป๋วย อึ๊งภากรณ์ กล่าวถึงความสำคัญของการประกันราคาพืชผลการเกษตรว่าจะช่วยให้เกษตรกรรับความเสี่ยงจากการแปรปรวนของสภาพภูมิอากาศ และไม่บริหารจัดการความเสี่ยงได้มีประสิทธิภาพ ยั่งยืน ลดการกู้หนี้นอกระบบ  จากสภาพการณ์ปัจจุบันการให้ความช่วยเหลือเกษตรกรจากการที่พืชผลทางการเกษตรได้รับผลกระทบจากสภาพอากาศเปลี่ยนแปลงนั้นมาจากภาครัฐเป็นหลัก  เนื่องจากภาคเกษตรในประเทศกำลังพัฒนานั้นยังไม่สามารถรับมือ จัดการกับความเสี่ยงที่เกิดจากภัยพิบัติได้ด้วยตนเอง ทำให้ต้องพึ่งพาความช่วยเหลือจากภาครัฐซึ่งเป็นไปอย่างล่าช้า ไม่ทั่วถึง และยังไม่เพียงพอ 

ผลจากความเสียหายของผลผลิตทางการเกษตร และการขาดระบบประกันพืชผลที่มีประสิทธิภาพส่งผลให้เกษตรที่สูญเสียรายได้จำเป็นต้องก่อหนี้เพื่อให้มีเงินในการใช้จ่าย บริโภค เมื่อสูญเสียรายได้จึง เสียความสามารถในการชำระหนี้ ประกอบกับนโยบายการพักหนี้ได้เรื่อย ๆ ทำให้การเกิดหนี้สะสมมากขึ้น นอกจากนี้เมื่อภาครัฐเข้ามาแบกรับภาระ มาเยียวยาอย่างเต็มรูปแบบจึงเป็นการลดแรงจูงใจของเกษตรกรต่อการยกระดับเกษตรกรรม ไม่ให้ความสำคัญกับการคาดการณ์ หรือประเมินความเสี่ยง ดังเห็นได้จากเกษตรกรจำนวนมากยังคงปลูกพืชนอกฤดูเพราะเชื่อมั่นว่าท้ายที่สุด ก้จะมีประกัน หรือการเยียวยาจากรัฐ แนวคิดเช่นนี้ส่งผลต่อความเชื่อมั่นในการอนุมัติสินเชือแก่เกษตรกรในระยะยาว ดร.กรรณิการ์ กล่าวต่อไปว่า การประกันพืชผลจะช่วยบรรเทาผลกระทบต่อภัยพิบัติ และทำให้เกิดแรงจูงใจให้คนหันมาให้ความสำคัญกับการปรับตัว และรับมือต่อการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ ปัจจัยที่จะทำให้ระบบประกันภัยพืชผลยั่งยืน และมีประสิทธิภาพ มีความท้าทาย 3 ประการคือ

  1. ไม่ทราบประวัติความเสี่ยงของเกษตรกรแต่ละคน  บริษัทไม่ทราบข้อมูลความเสี่ยงที่ชัดเจนทำให้ต้องตั้งวงเงินประกันสูงเอาไว้ก่อน
  2. ต้นทุนในการทำประกันภัๆยพืชผลสูง ค่าใช้จ่ายในการตรวจสอบรายแปลงในประเทศไทยนั้นค่อนข้างสูงเนื่องจากที่ดินของเกษตรกรมีขนาดเล็ก และตั้งอยู่ในตำแหน่งที่ห่างกันทำให้การสำรวจของบริษัทประกันให้เป็นไปอย่างรวดเร็ว และมีประสิทธิภาพนั้นใช้ต้นทุนสูงไม่คุ้มค่าต่อการดำเนินการ ส่งผลให้เบี้ยประกันสูงตามไปด้วย
  3. อคติส่วนตัวของผู้บริโภค (Behavioral biases) มีผลต่อการคำนึงความสำคัญของการซื้อประกัน ทำให้การซื้อประกันภัยในพืชผลไม่ได้รับความนิยมมากนัก

ระบบประกันภัยพืชผลของประเทศไทย

ประเทศไทยมีระบบประกันภัยพืชผลมากว่า 30 ปี เริ่มต้นจาก ฝ้าย ข้าวโพด แต่เนื่องจากต้นทุนบริหารจัดการสูงมากจึงล้มเลิกไป ปัจจุบันระบบประกันภัยพืชผลในไทยอาจแบ่งออกเป็น 2 กลุ่ม ได้แก่

  • Weather index inssurance จ่ายค่าสินไหมตามปริมาณน้ำฝน : ข้อมูลชัดเจน รวดเร็ว ต้นทุนดำเนินการต่ำ แต่มีข้อสังเกตในเรื่องการกำหนดปริมาณน้ำฝนขั้นต่ำที่ต้องจ่ายค่าสินไหมทดแทนให้เกษตรกร ปัจจุบันประเทศไทยใช้ประกันลักษณะนี้กับข้าวโพดเลี้ยงสัตว์ และข้าว ขายประกันภายให้ครัวเรือนเกษตรที่มีที่ดินรัศมี 25 กิโลเมตรจากสถานีน้ำฝน  แต่มีปัญหาคือปริมาณน้ำฝนในแต่ละพื้นที่ของไทยนั้นมีความแตกต่างกันสูงมาก แม้ในระยะที่ใกล้กัน ดังนั้น เมื่อที่ดินห่างออกไปจากตัวสถานีวัดปริมาณน้ำฝน ก็จะส่งผลให้ปริมาณน้ำฝนจริง กับปริมาณที่นำมาคิดค่าสินไหมจากสถานีวัดปริมาณน้ำฝนต่างกัน  ส่งผลให้ระบบประกันภัยแบบนี้ไม่ได้รับความนิยมมากนัก
  • ประกันภัยข้าวนาปี Nationwide rice insurance program เป็นการให้ความคุ้มครองกับเกษตรกรที่เป็นลูกค้าสินเชื่อธนาคารเพื่อการเกษตรและสหกรณ์ อาศัยกลไกตรวจสอบความเสียหายที่ภาครัฐทำอยู่แล้ว

ความคุ้มค่าของงบประมาณ และปัญหาสำคัญของระบบประกันภัย

จากแผนภูมิเมื่อเปรียบเทียบงบประมาณที่ใช้เยียวยาและประกันพืชผลการเกษตรกับรายได้ต่อปีของเกษตรกรจะเห็นว่า ขณะที่รัฐเสียงบประมาณไปกับการเยียวยาและประกันมากขึ้นสม่ำเสมอทุกปี แต่รายได้ต่อปีของเกษตรกรกลับยังผันผวนสะท้อนให้เห็นว่ามาตรการช่วยเหลือเยียวยาไม่ได้ทำให้เกษตรกรได้รับประโยชน์มากนัก

ปัญหาสำคัญของระบบประกันภัยปัญหาและอุปสรรคที่ทำให้ระบบประกันภัยพืชผลการเกษตรของประเทศไทยไม่ประสบความสำเร็จอาจแบ่งออกเป็นปัญหาต่อกลุ่มบุคคล 3 กลุ่ม ได้แก่ 

  • ปัญหาต่อเกษตรกร ที่ผ่านมาระยะเวลาที่ใช้ในการจ่ายค่าสินไหมทดแทนของภาครัฐใช้เวลาอย่างต่ำ 3 เดือน ซึ่งไม่สามารถเยียวยาเกษตรกรได้อย่างทันท่วงที จึงต้องพึ่งพาเงินกู้นอกระบบ เกษตรกรจึงมองว่าการทำประกันภัยพืชผลไม่สามรถเยียวยาความเสียหายที่เกิดขึ้นได้จริง ถึงแม้จะดำเนินการโดยเอกชน แต่หากยังใช้ข้อมูลบางประการจากภาครัฐสุดท้ายความช่วยเหลือก็จะเป็นไปอย่างล่าช้าอยู่ดี
  • ปัญหาต่อต่อผู้รับประกันภัย ระบบประกันที่มีกำหนดเงื่อนไขว่าผู้รับประกันจะได้รับการชดเชยก็ต่อเมื่อมีพื้นที่อยู่ในบริเวณที่ผู้ว่าราชการจังหวัดประกาศเป็นเขตภัยพิบัตินั้นในทางปฏิบัติไม่มีความโปร่งใส ในหลายครั้งมักพบว่าช่วงเวลาใกล้การเลือกตั้งจะมีการประกาศเขตพื้นที่ภัยพิบัติในพื้นที่เดิมซ้ำ ๆ และถี่กว่าช่วงอื่น ๆ ทำให้ผู้รับประกันมีความเสี่ยงหากยึดหลักเกณฑ์ดังกล่าวเป็นมาตรฐาน 
  • ปัญหาต่อภาครัฐ เนื่องจากการขาดประวัติความเสี่ยงของเกษตรกรรายบุคคลทำให้บริษัทประกันตั้งราคาสูง เกษตรกรจึงไม่ซื้อประกันด้วยตนเอง ส่งผลให้รัฐต้องลงมาอุดหนุนจ่ายค่าประกันส่วนดังกล่าวให้เกษตรกร เพิ่มเติมจากส่วนที่ต้องช่วยเหลือเยียวยาอยู่แล้ว  ท้ายที่สุดการที่รัฐเป็นผู้แบกรับรายจ่ายดังกล่าวจะทำให้ระบบประกันไม่มีประสิทธิภาพ สร้างแรงจูงใจที่บิดเบี้ยวในการปรับตัวของเกษตรกร  ดังเห็นได้จากการปลูกข้าวนอกฤดูที่เกษตรกรย่อมรู้ดีว่ากำลังเผชิญกับความเสี่ยงสูงกว่าปกติ แต่เลือกทำเพราะจะได้รับเงินประกันจากรัฐและบริษัทประกัน

รัฐไทยเตรียมปรับตัวอย่างไรกับ Climate Change

เมื่อกล่าวถึงสถานการณ์ สภาพปัญหา และความท้าทายที่เกิดขึ้นแล้วในตอนท้ายของการเสวนาได้มีการนำเสนอถึงนโยบายด้านการปรับตัวต่อการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศของประเทศไทย โดยผศ.อารียา โอบิเดียกวู   ภาควิชาเศรษฐศาสตร์เกษตรและทรัพยากร คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยเกษตรศาสตร์ ได้นำเสนอถึงนโยบาย และยุทธศาสตร์ที่หน่วยงานที่เกี่ยวข้องโดยเฉพาะกระทรวงเกษตรและสหกรณ์ได้วางแผนเพื่อรับมือต่อการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ แผนแม่บทดังกล่าวรองรับทั้งการรับมือและปรับตัว

แผนงานที่เกี่ยวข้องกับการรับมือการเปลียนแปลงภูมิอากาศโดยตรงได้แก่ แผนพัฒนาการเกษตร พ.ศ. 2560 – 2564 มีการกำหนด “ยุทธศาสตร์การเปลี่ยนแปลงภูมิอากาศด้านการเกษตร พ.ศ. 2560 2564” ประกอบด้วยยุทธศาสตร์ 4 ด้าน ได้แก่

1 ยุทธศาสตร์ด้านฐานข้อมูลองค์ความรู้และเทคโนโลยี 
2 การการปรับตัว 
3 การลดก๊าซเรือนกระจกและ 
4 เสริมสร้างขีดความสามารถในการบริหารจัดการเพื่อรับรองการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศด้านการเกษตร สำหรับประเด็นหลักที่จะกล่าวถึงในครั้งนี้จะอยู่ในยุทธศาสตร์ที่ 2 การปรับตัว เพื่อบรรลุยุทธศาสตร์ดังกล่าวมีการกำหนดกลยุทธ์และมีการจัดลำดับความสำคัญในประเด็นต่างๆที่ต้องทำเพื่อเพิ่มความสามารถในการปรับตัวโดยประเด็นแรกที่มุ่งให้ความสำคัญมากที่สุดได้แก่

  • ลำดับที่ 1 การบริหารจัดการน้ำเพื่อลดผลกระทบจาก climate change กลยุทธ์ด้านนี้จะส่งเสริมการมีส่วนร่วมในการบริหารจัดการน้ำระหว่างภาคเกษตรกับภาคส่วนอื่นๆเพื่อให้การจัดสรรน้ำเป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพรวมไปถึง เพิ่มประสิทธิภาพการเก็บและกระจายน้ำขยายพื้นที่ชลประทานเพิ่มศักยภาพการกักเก็บน้ำในระดับแปลงและเพิ่มประสิทธิภาพการใช้น้ำทั้งภาคการผลิตภาคการบริโภคมีการสื่อสารถึงการปรับเปลี่ยนชนิดและวิธีการปลูกพืชให้เหมาะสมกับปริมาณน้ำในพื้นที่
  • ลำดับที่ 2 การบริหารจัดการดิน เนื่องจากดินเป็นทรัพยากรสำคัญในการทำเกษตรควบคู่กันไปกับน้ำและเป็นทรัพยากรที่จะได้รับผลกระทบจาก climate Change เนื่องจากอุณหภูมิที่เปลี่ยนแปลงนั้นจะมีผลต่อลักษณะคุณภาพดินที่จะส่งผลต่อการเพาะปลูกจึงจำเป็นต้องให้ความสำคัญกับการอนุรักษ์ฟื้นฟูทรัพยากรดินในพื้นที่เกษตรการบำรุงรักษาความอุดมสมบูรณ์ของทรัพยากรดินในพื้นที่รวมไปถึงการเลือกใช้ดินเพื่อเพาะปลูกตามความเหมาะสม ในทางปฏิบัติจะมีการส่งเสริมให้ปลูกพืชคลุมดินปลูกพืชแบบหมุนเวียนการใช้ปุ๋ยอินทรีย์รวมไปถึงการเข้าไปสนับสนุนการวิเคราะห์ดินเพื่อให้เกษตรกรสามารถที่จะดูแลบำรุงดินได้อย่างถูกต้อง
  • ลำดับที่ 3 เสริมสร้างภูมิคุ้มกันเพื่อปรับตัวต่อการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศในกลยุทธ์นี้จะมุ่งไปที่การประยุกต์ใช้แผนที่ความเสี่ยงเพื่อให้เกษตรกรปรับตัวส่งเสริมรูปแบบและพัฒนาระบบประกันภัยความเสี่ยงจากสภาพอากาศต่อผลผลิตทางการเกษตรพัฒนาระบบเตือนภัยและนโยบายที่จะส่งเสริมให้เกิดการปรับตัว 

ทุกภาคส่วนตระหนักรู้ แต่การบูรณาการอาจเป็นช่องว่างสำคัญ

ในช่วงท้ายของการเสวนา ผศ.อารียา กล่าวถึงภาพรวมในปัจจุบันว่าบุคลากรผู้มีส่วนเกี่ยวข้องทั้งภาครัฐ เกษตรกรค่อนข้างมีการรับรู้และเข้าใจถึงความสำคัญของการปรับตัวค่อนข้างดี แต่ยังขาดแนวทางที่จะทำให้เกิดการปรับตัวได้อย่างเป็นรูปธรรม ผู้วิจัยจึงได้เสนอวิธีลดช่องว่างในการปรับตัว (Adaptation gaps) ภายใต้แนวคิด

“Think nationally, plan and act locally- คิดในฐานระดับชาติ แต่วางแผน ลงมือทำจากพื้นที่”

เนื่องจากแต่ละพื้นที่มีบริบท ผลกระทบต่างกัน ดังนั้นการวางแผน และแนวปฏิบัติ การเลือกสรรวิธีการควรเกิดขึ้นในระดับท้องถิ่นเพื่อให้การปรับตัวเกิดขึ้นและได้ผลจริง ดังนี้
  • เสนอให้มีการเพิ่มศักยภาพหน่วยงานในระดับท้องถิ่นในการวางแผนการปรับตัว และให้มีความยืดหยุ่นทั้งในเชิงงบประมาณ และครบุคลากร เพื่อให้การทำงานร่วมกันข้ามหน่วยงานเป็นไปได้ยิ่งขึ้น
  • พัฒนาฐานข้อมูลความเสี่ยงด้านภูมิอากาศในระดับท้องถิ่น หน่วยงานรัฐระดับท้องถิ่นและสถาบันเกษตรกรสามารถเป็นหน่วยงานขับเคลื่อนที่สำคัญในการปรับตัวโดยเฉพาะการเผยแพร่ข้อมูลความเสี่ยงได้อย่างทันท่วงทีและระบบการเตือนภัยที่มีประสิทธิผล การถ่ายทอดเทคโนโลยี
  • สำหรับข้อเสนอต่อมาตรการปรับตัวระยะยาวควรมีการติดตามและประเมินผลเพื่อให้สะท้อนถึง กระบวนการปรับตัวมากกว่าผลสัมฤทธิ์ในระยะสั้นผ่านกลไกต่าง ๆ เช่น การพัฒนาต่อยอดจาก smart officer→ climate smart officer การพัฒนาเทคโนโลยีที่จำเป็น
  • มาตรการช่วยเหลือด้านการเงินสามารถกระทำได้ แต่ควรออกแบบเพื่อกระตุ้นให้เกษตรกรเกิดการปรับตัวระยะยาว หลีกเลี่ยงกลไกหรือแรงจูงใจที่ขัดขวางการปรับตัว

Climate Change อาจเป็นประเด็นเที่เกี่ยวข้องกับเป้าหมายการพัฒนาที่ยั่งยืนที่ SDG 13 โดยตรงแต่หากพิจารณาผลกระทบที่จะเกิดขึ้นแล้วจะเห็นว่าจะส่งผลกระทบต่อวิถีชีวิต ความเป็นอยู่ และการดำรงชีพในระยะยาว  ประเด็นจากงานเสวนาส่งผลต่อการพัฒนาที่ยั่งยืนเป้าหมายอื่น ๆอย่างน้อย 3 เป้าหมาย ได้แก่ SDG2  ในเรื่องผลกระทบต่อภาคเกษตร การเติบโตทางเศรษฐกิจ รายได้ การท่องเที่ยวที่ถดถอยส่งผลต่อ SDG 8  อีกทั้งการที่ผลผลิตทางเกษตรน้อยลง ไม่สามารถเก็บเกี่ยวได้ตามเป้าหมายส่งผลให้มีอัตราการสูญเสียอาหารระหว่างกระบวนการผลิต ก็อาจส่งผลต่อ SDG 12 การผลิตและบริโภคที่ยั่งยืนได้เช่นกัน  Climate Change จึงมิได้เชืื่อมโยงอยู่เพียงประเด็นทางสิ่งแวดล้อมเท่านั้น แต่เป็นวาระที่เกี่ยวโยงกับทุกภาคส่วน ที่ทุกฝ่ายต้องเร่งให้ความสำคัญอย่างจริงจัง

ใส่ความเห็น

อีเมลของคุณจะไม่แสดงให้คนอื่นเห็น ช่องข้อมูลจำเป็นถูกทำเครื่องหมาย *