SDG Updates | เศรษฐศาสตร์การเมืองในพลังงาน: การผูกขาดพลังงานสู่การพัฒนาถอยหลัง (EP.17)

วิชญ์พาส พิมพ์อักษร

“การผูกขาดตลาด” ไม่ว่าจะเกิดขึ้นกับสินค้าและบริการชนิดใด ย่อมทำให้ผู้บริโภคเสียผลประโยชน์ในด้านราคาของสินค้าและบริการนั้น และสูญเสียอำนาจในการเลือกซื้อของผู้บริโภคเอง ทั้งนี้ สินค้าและบริการยังรวมถึงโครงสร้างสาธารณูปโภคอย่าง “ระบบพลังงาน” ของประเทศ ที่จะต้องตั้งคำถามว่ากลไกของตลาดที่มีอยู่ สนับสนุนให้เกิดความเป็นธรรมต่อผู้บริโภคหรือไม่

SDG Updates ต้นสัปดาห์นี้ ชวนสำรวจข้อมูลแสดงสถานการณ์การผูกขาดความเป็นผู้ผลิตพลังงานในประเทศไทยในลักษณะของธุรกิจพลังงาน ที่จากอดีตถึงปัจจุบันยังผูกติดอยู่กับการเมืองเรื่องเศรษฐกิจของกลุ่มคนไม่กี่กลุ่ม เพื่อเชิญชวนให้ผู้อ่านร่วมจับตาและร่วมหาช่องทางเข้ามามีส่วนร่วมเปลี่ยนผ่านพลังงานที่เป็นธรรมในประเด็นนี้ต่อไป แม้การต้านทานการผูกขาดจะเป็นความท้าทายอย่างยิ่ง แต่ตลาดยังจำเป็นต้องมีผู้บริโภคเสมอ

ฟังในรูปแบบบทความเสียง

| การผูกขาดส่งผลต่อความเป็นธรรมและความยั่งยืน

“การผูกขาด” หรือการมีอำนาจเหนือตลาดนั้น มีผลเสียต่อระบบเศรษฐกิจ ด้วยเหตุผลว่าสามารถก่อให้เกิดผลเสียต่อผู้บริโภคหลายประการ เช่น การจำกัดผลผลิตที่ออกสู่ตลาด การกำหนดราคาสินค้าสูงกว่าในตลาดที่มีการแข่งขัน การลดส่วนเกินผู้บริโภคและสวัสดิการทางเศรษฐกิจ การจำกัดทางเลือกสำหรับผู้บริโภค และการลดอำนาจอธิปไตยของผู้บริโภค เป็นต้น[1] ทำให้โดยทั่วไปแล้ว การผูกขาดจำต้องได้รับการควบคุม แต่ยิ่งไปกว่านั้นคือเหตุผลว่าด้วย “ความเป็นธรรม”

● ประเด็นความเป็นธรรมแรก คือ การผูกขาดตลาดและการมีอำนาจเหนือตลาดทำให้ผู้ประกอบการเป็นฝ่ายมีอำนาจอธิปไตยของผู้ผลิต (producer sovereignty)[2] ที่จะเลือกและจำกัดผลผลิต กำหนดราคาสินค้าและบริการให้สูงได้ตามใจ ส่งผลให้ ‘ส่วนเกินผู้บริโภค’ หรือ consumer surplus (ช่องว่างระหว่างราคาที่ผู้บริโภคยินดีจ่ายสำหรับสินค้าและบริการนั้น กับราคาตลาดที่ผู้บริโภคต้องจ่ายจริง[3]) เริ่มลดลงเรื่อย ๆ กระทั่งราคาสินค้าสูงขึ้นจนเทียบเท่าและเกินกว่าราคาที่ผู้บริโภคยินดีจ่าย[4]

● ประเด็นความเป็นธรรมอีกประการ คือ การทำให้ผู้บริโภคไม่มีทางเลือกว่าจะซื้อสินค้าหรือบริการชนิดใดได้[5] เพราะมีผู้ผลิตเพียงเจ้าเดียว รวมถึงการปิดโอกาสในการเลือกวัตถุดิบของสินค้าและบริการ ที่นับเป็นอำนาจในการจัดสรรทรัพยากรของผู้บริโภค

นั่นหมายความว่า ผู้บริโภคถูกตัดขาดออกจากวงอำนาจในการตัดสินใจใด ๆ ในตลาด

การผูกขาดเป็นการลดอำนาจอธิปไตยของผู้บริโภค (consumer sovereignty)[6] และส่งผลต่อความยั่งยืน เพราะเมื่อผลผลิตที่ถูกจำกัดมีไม่เพียงพอต่อความต้องการของตลาด หรือสินค้ามีราคาสูงเกินไป ก็จะเกิดความล้มเหลวของตลาด (market failure)[7] ที่ตลาดไม่สามารถทำงานตามกลไกเพื่อนำมาซึ่งการจัดสรรทรัพยากรที่มีประสิทธิภาพได้[8] เช่นเดียวกับการที่ราคาสินค้าสูงกว่าราคาที่ผู้บริโภคยินดีจะจ่ายเป็นปริมาณมากจนทำให้สวัสดิการทางเศรษฐกิจ (economic welfare) ลดลงและหมดไป[8]

อย่างไรจึงเรียกได้ว่า “ผูกขาด”?

การผูกขาด (monopoly) หรือการสงวนสิทธิไว้แต่ผู้เดียว[9] ได้รับการนิยามทางกฎหมายตามข้อ 3 ของประกาศคณะกรรมการการแข่งขันทางการค้า เรื่อง หลักเกณฑ์ วิธีการ และเงื่อนไขการขออนุญาตและการอนุญาตการรวมธุรกิจ พ.ศ. 2561 หมายถึง การมีผู้ประกอบธุรกิจรายเดียวในตลาดใดตลาดหนึ่งซึ่งมีอำนาจในการกำหนดราคาและปริมาณสินค้าหรือบริการของตนได้อย่างเป็นอิสระ และมียอดเงินขายตั้งแต่หนึ่งพันล้านบาทขึ้นไป[10] การผูกขาดเป็นผลของการรวมธุรกิจที่ผู้ประกอบธุรกิจจะต้องได้รับอนุญาตจากคณะกรรมการการแข่งขันทางการค้าตามพระราชบัญญัติการแข่งขันทางการค้า พ.ศ. 2560 เพราะอาจมีลักษณะต้องห้ามตามมาตรา 54 วรรคหนึ่ง มาตรา 55 และมาตรา 58 แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว[11] นอกจากการผูกขาด การเป็นผู้ประกอบธุรกิจซึ่งมีอำนาจเหนือตลาดก็เป็นลักษณะต้องห้ามตามพระราชบัญญัติการแข่งขันทางการค้า พ.ศ. 2560 เช่นกัน[12] โดย “ผู้ประกอบธุรกิจซึ่งมีอำนาจเหนือตลาด” มีนิยามตามข้อ 3 วรรคหนึ่ง ของประกาศคณะกรรมการการแข่งขันทางการค้า เรื่อง หลักเกณฑ์การเป็นผู้ประกอบธุรกิจซึ่งมีอำนาจเหนือตลาด พ.ศ. 2561 หมายถึง ผู้ประกอบธุรกิจรายใดรายหนึ่งที่มีส่วนแบ่งตลาดตั้งแต่ 50% ขึ้นไป และมียอดเงินขายในปีที่ผ่านมาตั้งแต่หนึ่งพันล้านบาทขึ้นไป หรือผู้ประกอบธุรกิจ 3 รายแรกที่มีส่วนแบ่งตลาดตั้งแต่ 75% ขึ้นไป และมียอดเงินขายในปีที่ผ่านมาแต่ละรายตั้งแต่หนึ่งพันล้านบาทขึ้นไป[13]

“ระบบพลังงาน” นับเป็นสินค้าและบริการที่จำเป็นต่อการขับเคลื่อนกิจกรรมทางเศรษฐกิจและคุณภาพชีวิต การลงทุนตั้งแต่โครงสร้างพื้นฐานเป็นต้นทุนมหาศาล ซึ่งส่วนมากแล้วรัฐจะเข้ามาเป็นผู้ผลิตหรืออุ้มผู้ผลิตโดยรับภาระต้นทุนในส่วนนี้เพื่อประโยชน์ของประชาชน การแทรกแซงควบคุมราคาพลังงานโดยรัฐก็ควรจักต้องเป็นไปในทางที่เอื้อต่อการเข้าถึงโดยคนทุกคนโดยเฉพาะผู้มีรายได้น้อย ผลกำไรจึงเป็นเรื่องรองลงมาจากคุณภาพชีวิตและการพัฒนาที่ยั่งยืน

ในทางกลับกัน เราอาจมองได้ว่าพลังงานเป็นสิ่งที่ผู้คนพึ่งพาและมีอุปสงค์ค่อนข้างแน่นอนสม่ำเสมอ หากอุปทานมีการผูกขาดเกิดขึ้นภายใต้เงื่อนไขที่ต่างจากอดีตที่ผู้ผลิตไม่จำเป็นต้องเป็นรัฐหรือมีเพียงเจ้าเดียวอีกต่อไป แปรไปเป็นบรรยากาศของ “ธุรกิจพลังงาน” ที่สามารถกำหนดกำไรได้แน่นอน ประเด็นต่าง ๆ ที่ได้กล่าวมาในข้างต้น ทั้งผลกระทบในทางลบต่อผู้บริโภค ความเป็นธรรม และความยั่งยืนก็จะตกอยู่ในความเสี่ยง บทความนี้จะสำรวจข้อมูลแสดงสถานการณ์การผูกขาดความเป็นผู้ผลิตพลังงานในประเทศไทยในลักษณะของธุรกิจพลังงาน ที่จากอดีตถึงปัจจุบันยังผูกติดอยู่กับการเมืองเรื่องเศรษฐกิจของกลุ่มคนไม่กี่กลุ่ม เพื่อเชิญชวนให้ผู้อ่านร่วมจับตาและร่วมหาช่องทางในการมีส่วนร่วมในการเปลี่ยนผ่านพลังงานที่เป็นธรรมในประเด็นนี้

| ประเทศไทยผูกขาดธุรกิจพลังงานอย่างไร?

การผูกขาดธุรกิจพลังงานในประเทศไทยอาจศึกษาได้จาก 3 กลุ่มธุรกิจพลังงานที่สำคัญ คือ (1) ธุรกิจปิโตรเลียม ก๊าซธรรมชาติ และปิโตรเคมี (2) ธุรกิจไฟฟ้า และ (3) การผูกขาดพลังงานโดยทุนกองทัพไทย ดังรายละเอียดต่อไปนี้

01 – สองกลุ่มทุนยักษ์ผู้ผูกขาดในธุรกิจปิโตรเลียม ก๊าซธรรมชาติ และปิโตรเคมี

ในปี พ.ศ. 2563 ประเทศไทยใช้พลังงานขั้นสุดท้ายจากพลังงานจากผลิตภัณฑ์ปิโตรเลียมคิดเป็น 52.95% พลังงานไฟฟ้า 22.62% พลังงานถ่านหิน 13.75% และพลังงานจากก๊าซธรรมชาติ 10.67% ของการใช้พลังงานทั้งหมดตามหน่วยพันตันน้ำมันดิบ (ktoe)[14] ประเทศไทยจึงใช้พลังงานจากผลิตภัณฑ์ปิโตรเลียมและก๊าซธรรมชาติอย่างน้อย 63.62% โดยยังไม่ได้รวมการใช้ผลิตภัณฑ์ปิโตรเลียมและก๊าซธรรมชาติในการผลิตพลังงานไฟฟ้า

ธุรกิจปิโตรเลียม ก๊าซธรรมชาติ และปิโตรเคมี ในบทความนี้พุ่งเป้าไปที่ 2 อุตสาหกรรม คือ อุตสาหกรรมโรงกลั่นน้ำมัน และอุตสาหกรรมปิโตรเคมี ข้อมูลที่แสดงถึงสภาพการผูกขาดพบได้ ดังต่อไปนี้

| PTT ในอุตสาหกรรมโรงกลั่นน้ำมัน

โรงกลั่นน้ำมันเป็นอุตสาหกรรมขนาดใหญ่เป็นการแปรรูปหรือแยกส่วนประกอบน้ำมันดิบเป็นผลิตภัณฑ์ปิโตรเลียมต่าง ๆ เช่น LPG แนฟทา แก๊สโซลีน น้ำมันก๊าด น้ำมันดีเซล น้ำมันเตา ยางมะตอย ฯลฯ มีสัดส่วนผลิตภัณฑ์ปิโตรเลียมที่ได้จากการกลั่นขึ้นอยู่กับแหล่งผลิตน้ำมันดิบ อุตสาหกรรมโรงกลั่นน้ำมันของไทยในปัจจุบันมีกำลังการกลั่นเป็นอันดับสองของอาเซียน (ASEAN) รองจากสิงคโปร์ โดยมีกำลังการผลิตประมาณ 1.235 ล้านบาร์เรลต่อวัน มีผู้ประกอบการทั้งหมด 7 ราย ประกอบด้วย PTT Global Chemical (PTTGC) มีสัดส่วนการผลิตอยู่ที่ 23% ThaiOil (TOP) 22% IRPC Public Company Limited (IRPC) 17% ESSO 14% Star Petroleum Refining Public Company (SPRC) 13% Bangchak Petroleum (BCP) 10% และ RPCG 1% โดยกลุ่ม ปตท. (PTT group) ถือเป็นกลุ่มทุนใหญ่ที่สุดในอุตสาหกรรมโรงกลั่นน้ำมันเนื่องจากบริษัท ปตท. จำกัด (มหาชน) หรือ PTT เป็นผู้ถือหุ้นใหญ่ทั้งใน PTTGC (PTT ถือหุ้น 45.18%)[15] TOP (PTT ถือหุ้น 45.03%)[16] และ IRPC (PTT ถือหุ้น 45.05%)[17] รวมเป็นสัดส่วนการผลิต 62% ในอุตสาหกรรมโรงกลั่นน้ำมัน[18]

| PTT และ SCG ในอุตสาหกรรมปิโตรเคมี

อุตสาหกรรมปิโตรเคมีเป็นอุตสาหกรรมขนาดใหญ่ มีกระบวนการผลิตที่ซับซ้อนและมีความเชื่อมโยงสัมพันธ์กันเป็นอย่างมากในแต่ละขั้นตอนการผลิต โรงงานปิโตรเคมีขนาดใหญ่ส่วนใหญ่จึงเป็นการลงทุนต่อเนื่องจากอุตสาหกรรมปิโตรเลียมโดยนำเอาผลิตภัณฑ์ปิโตรเลียมมาเป็นวัตถุดิบตั้งต้น เพื่อเป็นการปูพื้นความเข้าใจถึงผลิตภัณฑ์ต่าง ๆ ที่เกี่ยวข้องในอุตสาหกรรมนี้ จึงขอแจงกระบวนการผลิตในอุตสาหกรรมปิโตรเคมีเป็น 4 ขั้น ได้แก่

            ขั้นที่ 1 การผลิตวัตถุดิบตั้งต้น (Feedstock) ส่วนใหญ่ได้จากอุตสาหกรรมปิโตรเลียม เช่น ก๊าซธรรมชาติ (Ethane, Propane, Butane, etc.) และคอนเดนเสท (Condensate) จากโรงแยกก๊าซ แนฟทา (Naphtha) จากโรงกลั่นน้ำมัน ปัจจุบันมีการพัฒนาเทคโนโลยีให้สามารถนำสารชีวภาพมาเป็นวัตถุดิบร่วมด้วย เช่น อ้อย มันสำปะหลัง และปาล์ม ซึ่งจะต่อยอดไปสู่อุตสาหกรรมพลาสติกชีวภาพ (Bio-plastic) และการลงทุนใหม่ ๆ ในอนาคต

            ขั้นที่ 2 อุตสาหกรรมปิโตรเคมีขั้นต้น (Upstream Petrochemical Industry) เป็นอุตสาหกรรมต้นน้ำที่นำวัตถุดิบตั้งต้นมาผลิตเป็นผลิตภัณฑ์ปิโตรเคมีขั้นต้น สามารถแบ่งได้เป็น 2 สายผลิตภัณฑ์ตามโครงสร้างโมเลกุล คือ (1) สายโอเลฟินส์ (Olefins group) ประกอบด้วย มีเทน (Methane) เอทิลีน (Ethylene) โพรพิลีน (Propylene) และมิกซ์ซีโฟร์ (Mixed-C4) และ (2) สายอโรมาติกส์ (Aromatics group) ประกอบด้วย เบนซีน (Benzene) โทลูอีน (Toluene) และไซลีน (Xylene)

            ขั้นที่ 3 อุตสาหกรรมปิโตรเคมีขั้นกลาง (Intermediate Petrochemical Industry) เป็นอุตสาหกรรมที่นำผลิตภัณฑ์ปิโตรเคมีขั้นต้นมาผลิตได้เป็นผลิตภัณฑ์ปิโตรเคมีขั้นกลาง เช่น ไวนิลคลอไรด์ (Vinyl Chloride) และสไตรีน (Styrene)

            ขั้นที่ 4 อุตสาหกรรมปิโตรเคมีขั้นปลาย (Downstream Petrochemical Industry) เป็นอุตสาหกรรมที่นำผลิตภัณฑ์ปิโตรเคมีขั้นต้นและขั้นกลางมาผลิตเป็นผลิตภัณฑ์ปิโตรเคมีขั้นสุดท้าย เพื่อนำไปใช้ในอุตสาหกรรมต่อเนื่องอื่น ๆ ได้แก่ เม็ดพลาสติก (Plastic resins) เส้นใยสังเคราะห์ (Synthetic fibres) ยางสังเคราะห์ (Synthetic rubber/Elastomers) และสารเคลือบผิวและกาว (Synthetic coating and adhesive materials)

ปี พ.ศ. 2561 อุตสาหกรรมปิโตรเคมีไทยมีกำลังการผลิตราว 32 ล้านตัน มีขนาดใหญ่เป็นอันดับ 1 ของอาเซียนและอันดับ 16 ของโลก ประเทศไทยมีผู้ผลิตปิโตรเคมีรายใหญ่ 2 ราย คือ กลุ่ม ปตท. ซึ่งมีส่วนแบ่งตลาด 54% และกลุ่มซีเมนต์ไทย (SCG group) ซึ่งมีส่วนแบ่งตลาด 29% ทั้ง 2 กลุ่มมีการลงทุนในธุรกิจที่เกี่ยวเนื่องทั้งในและต่างประเทศโดยกลุ่ม ปตท. มีธุรกิจเชื่อมโยงกับอุตสาหกรรมต้นน้ำ เช่น ธุรกิจขุดเจาะและผลิตก๊าซธรรมชาติ โรงกลั่นน้ำมัน และมีผลิตภัณฑ์ปิโตรเคมีหลากหลายประเภท ส่วนกลุ่มซีเมนต์ไทยมีธุรกิจต่อเนื่องกับอุตสาหกรรมที่ใช้ผลิตภัณฑ์ปิโตรเคมีเป็นวัตถุดิบ เช่น สินค้าอุปโภคบริโภคและวัสดุก่อสร้าง นอกจากนี้ ยังมีผู้ผลิตปิโตรเคมีรายอื่น ๆ ส่วนใหญ่อยู่ในอุตสาหกรรมปิโตรเคมีขั้นกลางและขั้นปลาย[19]

กลุ่ม ปตท. ซึ่งมีสัดส่วนการผลิตในอุตสาหกรรมโรงกลั่นน้ำมันถึง 62% และมีส่วนแบ่งตลาดในอุตสาหกรรมปิโตรเคมี 54% จึงเสมือนเป็นผู้ประกอบธุรกิจซึ่งมีอำนาจเหนือตลาดในธุรกิจปิโตรเลียม ก๊าซธรรมชาติ และปิโตรเคมี และมีผู้ถือหุ้นใหญ่เป็นกระทรวงการคลังที่ 51.11%[20]

02 – การผูกขาดในธุรกิจไฟฟ้าเบ็ดเสร็จเพียงเจ้าเดียวโดย EGAT

ธุรกิจไฟฟ้าของไทยมีรูปแบบโครงสร้างกิจการแบบ Enhanced Single-Buyer Model (ESB) โดยมีการไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทย (Electricity Generating Authority of Thailand: EGAT) เป็นทั้งผู้ผลิตและรับซื้อไฟฟ้าที่จ่ายเข้าสู่ระบบเพียงรายเดียวจากผู้ผลิตไฟฟ้าเอกชนขนาดใหญ่ (Independent Power Producer: IPP) และผู้ผลิตไฟฟ้าเอกชนขนาดเล็ก (Small Power Producer: SPP) และผูกขาดระบบสายส่งไฟฟ้า (transmission system) โดยมีการไฟฟ้านครหลวง (Metropolitan Electricity Authority: MEA) และการไฟฟ้าส่วนภูมิภาค (Provincial Electricity Authority: PEA) ทำหน้าที่จำหน่ายไฟฟ้าและรับซื้อไฟฟ้าจากผู้ผลิตเอกชนขนาดเล็กมาก (Very Small Power Producer: VSPP)

ธุรกิจไฟฟ้ามีข้อจำกัดสำคัญ คือ ไฟฟ้าไม่สามารถเก็บเป็นสต็อกเหมือนสินค้าอื่น จำเป็นต้องส่งไปยังลูกค้าหรือผู้ใช้ทันทีผ่านระบบสายส่ง และการเพิ่มกำลังการผลิตไฟฟ้าไม่สามารถทำได้ในระยะเวลาอันสั้นเนื่องจากการก่อสร้างโรงไฟฟ้าต้องใช้เวลา 5 – 7 ปี ตามประเภทของโรงไฟฟ้า รัฐจึงต้องจัดทำแผนพัฒนากำลังการผลิตไฟฟ้าของประเทศเพื่อให้เพียงพอกับความต้องการใช้ไฟฟ้าในอนาคต และมีหน่วยงานของรัฐซึ่งทำหน้าที่กำกับดูแลการผลิต การจำหน่าย และการกำหนดราคาค่าไฟฟ้า รวมถึงการจัดทำแผนการลงทุนเพิ่มกำลังการผลิตไฟฟ้าของประเทศ เช่น แผนพัฒนากำลังการผลิตไฟฟ้าของประเทศ (Power Development Plan: PDP) และแผนพัฒนาพลังงานทดแทนและพลังงานทางเลือก (Alternative Energy Development Plan: AEDP)

ปี พ.ศ. 2563 ผู้ผลิตไฟฟ้าเอกชนทั้ง IPP SPP และ VSPP มีสัดส่วนการผลิตรวมกันที่ 56.1% ของกำลังการผลิตติดตั้งในระบบ ในขณะที่การไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทยผลิตและนำเข้าไฟฟ้าจากประเทศเพื่อนบ้านเป็นสัดส่วนรวมกันที่ 43.9% โดยใน 56.1% ของผู้ผลิตไฟฟ้าเอกชนแบ่งเป็น IPP 28.7% SPP 19.1% และ VSPP 8.3%[21] จึงเท่ากับว่า การไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทยผลิต นำเข้า และรับซื้อ รวมกันเป็น 91.7% และอีก 8.3% ที่ VSPP ผลิตก็ต้องขายให้การไฟฟ้านครหลวงและการไฟฟ้าส่วนภูมิภาคซึ่งเป็นรัฐวิสาหกิจเหมือนกัน และมีกระทรวงการคลังเป็นผู้ถือหุ้นทั้งหมด 100% เช่นเดียวกัน

03 – การผูกขาดพลังงานโดยทุนกองทัพไทย

กองทัพไทยคือกลุ่มทุนขนาดใหญ่ที่ผูกขาดบางภาคธุรกิจมาเป็นเวลานาน โดยกองทัพไทยเห็นว่า การสำรองพลังงานสำคัญต่อการป้องกันประเทศ เพราะกองทัพต้องใช้น้ำมันในการเคลื่อนทัพและใช้ไฟฟ้าในการดำเนินงานในฐานทัพ การสำรองพลังงานเพื่อการป้องกันประเทศจึงแตกต่างจากการขายพลังงานเพื่อหารายได้ อย่างไรก็ดี กองทัพในประเทศทุนนิยม อาทิ สหรัฐอเมริกาและญี่ปุ่น ไม่ถือหุ้นหรือลงทุนในกิจการที่ไม่เกี่ยวข้องกับการป้องกันประเทศ

กองทัพไทยเป็นผู้ผลิตน้ำมันตั้งแต่ปี พ.ศ. 2499 โดยกรมการพลังงานทหารได้รับโอนกิจการขุดเจาะและกลั่นน้ำมันที่ อ.ฝาง จ.เชียงใหม่ จากกรมโลหะกิจ (ปัจจุบันคือกรมทรัพยากรธรณี กระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม)[22] กรมการพลังงานทหารมีกองสำรวจและผลิตปิโตรเลียมอย่างต่อเนื่องมาจนถึงปัจจุบัน ส่วนธุรกิจขายปลีกน้ำมันในชื่อ “ปั๊มสามทหาร” ไม่ได้สังกัดกรมการพลังงานทหาร แต่สังกัดองค์การเชื้อเพลิงซึ่งเป็นรัฐวิสาหกิจที่จัดตั้งโดยรัฐบาลจอมพลสฤษดิ์ ธนะรัชต์ ในปี พ.ศ. 2503 และใช้รูปทหารเป็นสัญลักษณ์เพื่อส่งเสริมลัทธิทหารนิยม องค์การเชื้อเพลิงมีหน้าที่จัดหา กลั่น และขายปลีกน้ำมัน จนกระทั่งรัฐบาลธานินทร์ กรัยวิเชียร จัดตั้งองค์การก๊าซธรรมชาติแห่งประเทศไทยมาแทนที่ในปี พ.ศ. 2520 ซึ่งกลายเป็นการปิโตรเลียมแห่งประเทศไทย (ปตท.) ใน พ.ศ. 2521 และมีปั๊ม ปตท. มาแทนที่ปั๊มสามทหาร[23]

การลงทุนด้านพลังงานของกองทัพไทยปรากฏชัดขึ้นอีกครั้งในเดือนมกราคม พ.ศ. 2552 เมื่อคณะรัฐมนตรีได้มีมติอนุมัติหลักการ (ร่าง) พระราชบัญญัติอุตสาหกรรมป้องกันประเทศและการพลังงานทหาร โดยให้กระทรวงกลาโหมและสำนักงานปลัดกระทรวงกลาโหมมีอำนาจจัดการทรัพย์สินที่เกี่ยวเนื่องกับอุตสาหกรรมป้องกันประเทศและการพลังงานทหาร การร่วมทุน ร่วมการงาน การจัดตั้งบริษัทจำกัดหรือบริษัทมหาชน ฯลฯ ตามที่กำหนด และให้ปลัดกระทรวงพลังงานเป็นกรรมการเพื่อให้การดำเนินงานสอดคล้องกับนโยบายของรัฐบาล ต่อมา ภายหลังการรัฐประหารในเดือนพฤษภาคม พ.ศ. 2557 กองทัพบกได้ร่วมกับเอกชนติดตั้งโซลาร์ฟาร์มขนาด 310 เมกะวัตต์ [24] ในพื้นที่ราชพัสดุประมาณ 4,460 ไร่[25] ในปี พ.ศ. 2558 และมีการยื่นหนังสือถึงกระทรวงพลังงานขอให้มีการเปิดรับซื้อพลังงานไฟฟ้าจากแสงอาทิตย์เพิ่ม พร้อมขยายโครงการอีก 20 แห่งตามโครงการโซลาร์ฟาร์มส่วนราชการ 100 เมกะวัตต์ โดยไม่มีความชัดเจนว่า รายได้จากการผลิตไฟฟ้านี้จะจัดสรรระหว่างกองทัพบกและเอกชนเป็นสัดส่วนเท่าใด และรายได้ในส่วนของกองทัพบกจะเป็นรายได้ของกองทัพบกหรือของกรมธนารักษ์ในสัดส่วนเท่าใด ในปีเดียวกัน รัฐบาลออกประกาศ ทส. ฉบับที่ 7/2558 ลงวันที่ 9 กันยายน 2558 ให้ยกเว้นการจัดทำรายงานผลกระทบสิ่งแวดล้อม (EIA) สำหรับโครงการพลังงานความร้อนที่ใช้ขยะมูลฝอยเป็นเชื้อเพลิงทุกขนาด และต่อมามีคำสั่งหัวหน้าคณะรักษาความสงบแห่งชาติที่ 4/2559 ลงวันที่ 20 มกราคม พ.ศ. 2559 เรื่อง การยกเว้นการใช้บังคับกฎกระทรวงให้ใช้บังคับผังเมืองรวมสำหรับการประกอบกิจการบางประเภท ซึ่งรวมถึงโรงไฟฟ้าพลังงานขยะ ทำให้มีการก่อสร้างโรงไฟฟ้าพลังงานขยะในหลายจังหวัดและมีการนำขยะไปเผาร่วมกับถ่านหินเพื่อผลิตไฟฟ้า

เดือนตุลาคม พ.ศ. 2560 บริษัท ปูนซีเมนต์ไทย จำกัด (มหาชน) (SCG) ภายใต้การสนับสนุนของรัฐบาลได้ลงนามซื้อถ่านหินจากสหรัฐอเมริการวม 155,000 ตันเพื่อใช้ในการผลิตปูนซีเมนต์ และในเดือนเดียวกัน คณะรัฐมนตรีได้อนุมัติให้บริษัท กฟผ.อินเตอร์เนชั่นแนล จำกัด (EGATi) ซึ่งเป็นบริษัทลูกของการไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทย (EGAT) เข้าซื้อหุ้นของบริษัท Adaro Indonesia (AI) ซึ่งเป็นอุตสาหกรรมถ่านหินขนาดใหญ่อันดับต้น ๆ ของอินโดนีเซีย เพื่อสนับสนุนการดำเนินธุรกิจเหมืองถ่านหินในพื้นที่เกาะกาลิมันตัน โดยแหล่งที่มาของเงินทุนราว 1.17 หมื่นล้านบาท มาจากการเพิ่มทุนและจากเงินปันผลตามแผนพัฒนากำลังการผลิตไฟฟ้าของประเทศ (PDP) เช่นเดียวกับโครงการโรงไฟฟ้าถ่านหินกระบี่ จังหวัดกระบี่ โครงการโรงไฟฟ้าถ่านหินเทพา จังหวัดสงขลา และโครงการโรงไฟฟ้าถ่านหินในภูมิภาคลุ่มน้ำโขง

ในเดือนมกราคม พ.ศ. 2564 ที่ผ่านมา กองทัพบกและการไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทยได้ร่วมกันศึกษา พัฒนา และลงทุน โซลาร์ฟาร์มบนที่ราชพัสดุของกองทัพอีก 6 แสนไร่ เพื่อรองรับการผลิตประมาณ 3 หมื่นเมกะวัตต์ โดยไม่มีการเปิดเผยรายละเอียดการบริหารจัดการรายได้ที่จะเกิดขึ้นตลอดอายุการผลิตไฟฟ้า 25 ปี[26]

| เศรษฐศาสตร์การเมืองในธุรกิจพลังงานของไทย

จากข้อมูลข้างต้น แสดงให้เห็นว่าเมื่อมองจากกรอบเศรษฐศาสตร์การเมือง จะเห็นได้ว่าอำนาจในการกำหนดการผลิต การกระจาย และการเข้าถึงทรัพยากรพลังงานของไทย มีจุดศูนย์กลางอยู่ที่ตัวแสดงไม่กี่กลุ่ม หรือถูกผูกขาดอำนาจทางเศรษฐกิจไว้ที่กลุ่มชนชั้นนำทั้งกลุ่มนายทุน และรัฐเอง

อาจจะด้วยเหตุที่ไทยเองเห็นว่าการปล่อยให้ทุนนิยมแบบเสรีนิยมเป็นกลไกขับเคลื่อนหลักของธุรกิจพลังงานเป็นสิ่งอันตรายและเลือกที่จะป้องกันระบบเศรษฐกิจของประเทศด้วยการผูกขาดธุรกิจที่สำคัญไว้ให้เป็นของรัฐ ดังที่ได้นำเสนอไปแล้วว่า ธุรกิจปิโตรเลียม ก๊าซธรรมชาติ และปิโตรเคมี ซึ่งเป็นพลังงานขั้นสุดท้ายมากกว่า 60% ของประเทศ และเป็นแหล่งเชื้อเพลิงหลักในการผลิตพลังงานไฟฟ้าภายในประเทศ มีกลุ่ม ปตท. ถือครองส่วนแบ่งการตลาดมากกว่า 50% ทั้งในอุตสาหกรรมโรงกลั่นน้ำมันและอุตสาหกรรมปิโตรเคมี และเป็นผู้มีอำนาจตัดสินใจในการผลิตและการกำหนดราคาปิโตรเลียมและก๊าซธรรมชาติ ซึ่งแม้้ว่า ปตท. จะเปลี่ยนจากการปิโตรเลียมแห่งประเทศไทยซึ่งเป็นหน่วยงานของรัฐมาเป็นบริษัท ปตท. จำกัด (มหาชน) ซึ่งเป็นบริษัทจดทะเบียนตั้งแต่ พ.ศ. 2544 แต่ ปตท. ก็มีกระทรวงการคลังเป็นผู้ถือหุ้นใหญ่ที่ 51.11% มาโดยตลอด ส่วนธุรกิจไฟฟ้าซึ่งเป็นพลังงานขั้นสุดท้ายอันดับสองที่เกือบ 23% และเป็นธุรกิจที่มีอำนาจเลือกแหล่งพลังงานในการผลิตไฟฟ้าได้ผ่านการผลิตไฟฟ้าเอง การรับซื้อไฟฟ้าจากผู้ผลิตไฟฟ้าอื่น และการกำหนดราคาค่าไฟฟ้าในการจำหน่ายไฟฟ้า อำนาจเหล่านี้เป็นของการไฟฟ้า 3 แห่ง ซึ่งล้วนเป็นรัฐวิสาหกิจที่มีกระทรวงการคลังเป็นผู้ถือหุ้น 100% และยังไม่รวมถึงการลงทุนของกลุ่มทหารในธุรกิจพลังงานต่าง ๆ และการแต่งตั้งนายทหารเข้าเป็นคณะกรรมการบริหารธุรกิจที่เกี่ยวกับพลังงาน

การป้องกันทุนนิยมโดยการรวมอำนาจไว้ที่รัฐไม่ต่างกับการย้อนเวลาจากยุคนายทุนตามโลกในทัศนะของมาร์กซ์ ไปสู่ยุคศักดินาที่มีความเหลื่อมล้ำรุนแรงยิ่งกว่ายุคนายทุน และการผูกขาดอำนาจเหนือตลาดไว้กับกลุ่มบุคคลที่เปลี่ยนแปลงหมุนเวียนได้ยากยิ่งกว่าทุนนิยม

เมื่อเราวิเคราะห์ด้วยกรอบแนวคิดเชิงเศรษฐศาสตร์แล้ว พบว่า การเปลี่ยนผ่านพลังงานระดับประเทศที่มีความเป็นธรรม ยังถูกถือครองไว้โดยกลุ่มผู้มีอำนาจที่มีอำนาจเหนือกว่าและเปลี่ยนแปลงได้ยากแล้ว อาจทำให้ท้อใจได้ว่าช่างเป็นความท้าทายที่สุดที่ประชาชนในฐานะผู้บริโภคจะต้านทานอำนาจนี้ และร่วมประกอบสร้างการพัฒนาที่ยั่งยืนอย่างที่ต้องการ ถึงกระนั้น ประชาชนในฐานะผู้บริโภคย่อมยังมีสิทธิที่จะแสดงความคิดเห็นในทุกครั้งที่มีโอกาส

เพราะตลาดยังจำเป็นต้องมีผู้บริโภคเสมอ

SDG Insights ฉบับนี้เป็นบทความชิ้นที่ 15 ในชุดข้อมูลเกี่ยวกับการเปลี่ยนผ่านพลังงานที่เป็นธรรม (Just Energy Transition) สนับสนุนโดยมูลนิธิฟรีดริค เอแบร์ท (FES) ประเทศไทย เป็นชุดความรู้ที่มิเพียงแค่นำเสนอประเด็นการขับเคลื่อนการใช้พลังงานหมุนเวียนพลังงานสะอาดในมิติเชิงการลดผลกระทบต่อวิกฤตการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศเท่านั้น แต่เน้นไปที่มิติความยั่งยืนอันรวมไปถึงการเปลี่ยนผ่านเชิงนิเวศสังคม (socio-ecological transition) ที่คำนึงถึงการได้รับความเคารพในสิทธิมนุษยชนขั้นพื้นฐาน และกระทั่งสิทธิของสิ่งมีชีวิตและไม่มีชีวิตอื่นที่จะได้รับผลกระทบทั้งระหว่างและหลังการเปลี่ยนแปลงด้วย นอกจากนี้ จะมีการยกบทสนทนาเกี่ยวกับแนวคิดการเปลี่ยนผ่านพลังงานที่ยั่งยืนในเชิงเปรียบเทียบให้เห็นบริบทปัญหาของประเทศที่พัฒนาแล้วกับประเทศกำลังพัฒนาที่มีลักษณะปัญหาแตกต่างกันอยู่มาก และระหว่างกรณีในประเทศและกรณีระดับภูมิภาคที่มีระดับความซับซ้อนขึ้นไป ตลอดจนบทสัมภาษณ์จากหลากมุมมองผู้เกี่ยวข้องโดยตรงกับที่มาที่ไปของแนวคิดดังกล่าว ซึ่งจะมีการเผยแพร่ทาง SDG Move อย่างต่อเนื่องจนถึงเดือนพฤศจิกายน 2564 


เอกสารอ้างอิง

[1] Economics Online, “The disadvantages of monopoly to the consumer,” URL: https://www.economicsonline.co.uk/Business_economics/Monopoly.html

[2] Tejvan Pettinger, “Producer and Consumer Sovereignty,” URL: https://www.economicshelp.org/blog/917/economics/producer-and-consumer-sovereignty/

[3] Mankiw N. Gregory, Macroeconomics, 9th ed., (New York: MacMillan Learning, 2015).

[4] csun, “Graph 5 and Graph 6,” URL: http://www.csun.edu/~hceco008/c11d.htm

[5] Open Markets Institute, “Consumer Choice & Monopoly,” URL: https://www.openmarketsinstitute.org/learn/consumer-choice-monopoly

[6] Tejvan Pettinger, “Producer and Consumer Sovereignty,” URL: https://www.economicshelp.org/blog/917/economics/producer-and-consumer-sovereignty/

[7] lumen, “Market Failure,” URL: https://courses.lumenlearning.com/boundless-economics/chapter/impacts-of-monopoly-on-efficiency/

[8] คลังศัพท์ไทย โดย สวทช.

[9] “ผูกขาด,” พจนานุกรม ฉบับราชบัณฑิตยสถาน พ.ศ.๒๕๕๔

[10] ราชกิจจานุเบกษา เล่ม 135/ตอนพิเศษ 334 ง/หน้า 31/28 ธันวาคม 2561

[11] ราชกิจจานุเบกษา เล่ม 134/ตอนที่ 70 ก/หน้า 22/7 กรกฎาคม 2560

[12] อ้างแล้ว [2]

[13] ราชกิจจานุเบกษา เล่ม 135/ตอนพิเศษ 334 ง/หน้า 35/28 ธันวาคม 2561

[14] สำนักงานนโยบายและแผนพลังงาน (สนพ.) กระทรวงพลังงาน, “Final Modern Energy Consumption,” URL: http://www.eppo.go.th/epposite/images/Energy-Statistics/energyinformation/Energy_Statistics/Summary/T01_02_03-2.xls

[15] SET, “ข้อมูลรายบริษัท/หลักทรัพย์ – PTTGC : บริษัท พีทีที โกลบอล เคมิคอล จำกัด (มหาชน),” URL: https://www.set.or.th/set/companyholder.do?symbol=PTTGC

[16] SET, “ข้อมูลรายบริษัท/หลักทรัพย์ – TOP : บริษัท ไทยออยล์ จำกัด (มหาชน),” URL: https://www.set.or.th/set/companyholder.do?symbol=TOP

[17] SET, “ข้อมูลรายบริษัท/หลักทรัพย์ – IRPC : บริษัท ไออาร์พีซี จำกัด (มหาชน),” URL: https://www.set.or.th/set/companyholder.do?symbol=IRPC

[18] Rachot Leingchan, “แนวโน้มธุรกิจ/อุตสาหกรรม ปี 2562-2564: อุตสาหกรรมโรงกลั่นน้ำมัน,” URL: https://www.krungsri.com/th/research/industry/industry-outlook/Energy-Utilities/ขาว-(1)/IO/Industry-Outlook-Refinery

[19] Aphinya Khanunthong, “แนวโน้มธุรกิจ/อุตสาหกรรม ปี 2563-2565: อุตสาหกรรมปิโตรเคมี,” URL: https://www.krungsri.com/th/research/industry/industry-outlook/Petrochemicals/Petrochemicals/IO/io-petrochemicals-20

[20] SET, “ข้อมูลรายบริษัท/หลักทรัพย์ – PTT : บริษัท ปตท. จำกัด (มหาชน),” URL: https://www.set.or.th/set/companyholder.do?symbol=PTT

[21] Narin Tunpaiboon, “แนวโน้มธุรกิจ/อุตสาหกรรม ปี 2564-2566: ธุรกิจผลิตไฟฟ้า,” URL: https://www.krungsri.com/th/research/industry/industry-outlook/Energy-Utilities/Power-Generation/IO/io-power-generation-21

[22] “กรมทรัพยากรธรณี,” URL: http://www.dmr.go.th/index_.php

[23] กานดา นาคน้อย, “ทุนกองทัพไทย (4): ธุรกิจพลังงานของกองทัพ,” URL: https://prachatai.com/journal/2016/07/67156

[24] จริยา เสนพงศ์, “ทุนทหารผูกขาดพลังงาน มรดกรัฐประหารของ คสช.,” URL: https://www.greenpeace.org/thailand/story/19103/climate-coal-thai-military-and-energy-monopoly/

[25] อ้างแล้ว [23]

[26] อ้างแล้ว [24]

Last Updated on มีนาคม 10, 2022

ใส่ความเห็น

อีเมลของคุณจะไม่แสดงให้คนอื่นเห็น ช่องข้อมูลจำเป็นถูกทำเครื่องหมาย *