SDG Insights |  อนาคตเกษตรและอาหารไทย: ก้าวสู่ระบบยั่งยืนอย่างแท้จริง หรือแค่ภาพฝัน?

อาจารย์นนท์ นุชหมอน
คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์

หากให้ท่านลองจินตนาการถึงอนาคตในอีก 5 หรือ 10 ปีข้างหน้า ท่านมองว่า “ภาคการเกษตร” ของประเทศไทยจะมีหน้าตาเป็นอย่างไรบ้าง ท่านคาดว่า “อาหาร” ที่คนไทยบริโภคจะเปลี่ยนแปลงไปในด้านคุณภาพ ความหลากหลาย ความปลอดภัย หรือความเพียงพอในการเลี้ยงดูผู้คนในประเทศอย่างไร และจะถูกจำหน่ายผ่านผู้ค้ารายย่อยหรือรายใหญ่เป็นหลัก

SDG Insights ฉบับนี้ ชวนพิจารณาบทบาทและอนาคตของ “เกษตรกรไทย” ในบริบทการเปลี่ยนแปลงของระบบอาหารและการเกษตร ว่าในทศวรรษข้างหน้า เกษตรกรจะเปลี่ยนแปลงไปอย่างไร พึ่งพาแรงงานเหมือนเดิม หรือขับเคลื่อนด้วยเทคโนโลยีมากขึ้น ความเสี่ยงในการผลิตจะลดลงเพียงใด และระดับความมั่นคงทางเศรษฐกิจของพวกเขาจะดีขึ้นหรือยังถูกจำกัดด้วยปัญหาหนี้สินเรื้อรัง

00 – มุมมองฉากทัศน์อนาคต 3 รูปแบบเพื่อจินตนาการระบบเกษตรและอาหารไทย

เพื่อเริ่มต้นทำความเข้าใจภาพอนาคตของระบบเกษตรและอาหารไทย และให้การวิเคราะห์เป็นไปอย่างง่ายและเป็นระบบ ได้มีการจำลอง “ฉากทัศน์อนาคต” ออกเป็น 3 รูปแบบหลัก ดังนี้

ฉากทัศน์ที่ 1: ท่านเห็นภาพของภาคการเกษตรที่ดีขึ้นกว่าเดิม เกษตรกรไทยมีความเป็นผู้ประกอบการ ผลิตอาหารคุณภาพสูง มูลค่าสูง สะอาด ปลอดสารพิษ ใช้นวัตกรรม และทำการตลาดเองได้ สามารถส่งออกได้ คนรุ่นใหม่อยากกลับไปทำอาชีพการเกษตร เกษตรกรมีฐานะมั่นคงมั่งคั่ง ไม่มีหนี้สิน มีการรวมกลุ่มกันอย่างมีประสิทธิภาพ ผู้ค้าส่งค้าปลีกสินค้าเกษตรและอาหารรายย่อยสามารถแข่งขันในตลาดได้อย่างมีศักดิ์ศรี ไทยเป็นผู้นำในด้าน “ครัวของโลก” ที่มั่นคง คนไทยมีสุขภาวะทางโภชนาการที่ดีจากการรับประทานอาหารที่ราคาสมเหตุสมผลและหลากหลาย

ฉากทัศน์ที่ 2: ท่านเห็นภาพของภาคการเกษตรไทยที่แย่ลงกว่าเดิม เกษตรกรมีฐานะยากจนและอยู่ในวังวนหนี้สิน การผลิตเผชิญความเสี่ยงไม่รู้จบ ไม่มีอำนาจต่อรองกับคนกลาง เกษตรกรต้องออกไปทำงานในภาคส่วนอื่น ๆ ลูกหลานไม่มีใครอยากทำการเกษตร ที่ดินการเกษตรหลุดมือ สินค้าเกษตรมีราคาตกต่ำ แต่กลับกัน สินค้าอาหารที่บริโภคกลับมีราคาสูง มักปนเปื้อน มีความปลอดภัยต่ำ ส่วนแบ่งตลาดตกอยู่กับกลุ่มทุนใหญ่หรือกลุ่มทุนต่างชาติเป็นหลัก ประเทศไทยสูญเสียความได้เปรียบในการแข่งขันในเวทีโลก

ฉากทัศน์ที่ 3: ท่านคิดว่า ก็คงไม่มีอะไรเปลี่ยนแปลงจากภาพในทุกวันนี้มากนัก คำตอบของคำถามเหล่านี้อาจหลากหลายตามความคิดและประสบการณ์แต่ละท่าน แต่อย่างน้อย น่าจะช่วยสะท้อนภาพบางอย่างว่าจริง ๆ แล้วภาคการเกษตรของไทย ขณะนี้กำลังพัฒนาอยู่บนเส้นทางของความยั่งยืนหรือไม่ เพราะ “การพัฒนาที่ยั่งยืน” โดยแก่นหลักคือ ความต้องการเห็น “สิ่งที่ดีขึ้นอย่างต่อเนื่อง เมื่อเวลาผ่านไป” ไม่ว่าคำว่า “ยั่งยืน” นั้นจะถูกนำไปใช้ต่อท้ายกับคำใดในบริบทใดก็ตาม (คำว่า “ยั่งยืน” จึงจะมีนัยยะที่ต่างจากคำว่า “เรื้อรัง” หากสิ่งนั้นยังอยู่ โดยที่มันไม่ดีขึ้น)

เมื่อฉายภาพเช่นนี้ สะท้อนให้เห็นว่าสถานการณ์จริงของประเทศไทยจะอยู่กึ่งกลางระหว่าง ฉากทัศน์ที่ 1 ที่เป็นการคาดการณ์แบบมองโลกในแง่ดีสุดโต่ง และฉากทัศน์ที่ 2 ที่เป็นการคาดการณ์แบบมองโลกในแง่ร้ายสุดโต่ง และภาครัฐเองก็มุ่งอยากพาประเทศไปให้ใกล้เคียงกับฉากทัศน์ที่ 1 ให้มากที่สุด ดังจะเห็นได้จากเป้าหมายที่ปรากฏใน แผนแม่บทการเกษตรและสหกรณ์ ระยะ 20 ปี (พ.ศ.2560-2579) ภายใต้ยุทธศาสตร์ชาติ 20 ปีที่มีการตั้งวิสัยทัศน์ที่มุ่งเห็น “เกษตรกรมั่นคง ภาคการเกษตรมั่งคั่ง ทรัพยากรการเกษตรยั่งยืน” โดยเกษตรกรจะต้อง หลุดพ้นกับดักรายได้ปานกลาง หรือต้องมีรายได้ประมาณ 390,000 บาท/คน ภายในปี พ.ศ.2579 สอดรับกับที่ประเทศไทยเองได้ประกาศเจตนารมณ์ร่วมกับประชาคมโลกในการบรรลุเป้าหมายการพัฒนาที่ยั่งยืน (Sustainable Development Goals: SDGs) โดยตัวชี้วัดทั้งหมดนำไปสู่ภาพของสังคม เศรษฐกิจ สิ่งแวดล้อมที่เป็นอุดมคติพึงประสงค์ไม่ต่างกัน

มาถึงตรงคำถามสำคัญว่าณ ขณะนี้ประเทศไทยกำลังก้าวเข้าใกล้ภาพอนาคตในฉากทัศน์ที่ 1 มากน้อยเพียงใด หากหลายท่านมองว่าภาพที่ใกล้เคียงกว่าคือฉากทัศน์ที่ 2 หรือแม้แต่ฉากทัศน์ที่ 3 เป็นส่วนใหญ่ นั้นเป็นสัญญาณที่เพียงพอต่อการชวนตั้งคำถามว่าแท้จริงแล้วภาคการเกษตรและอาหารของไทยกำลังก้าวหน้า หยุดนิ้งหรือกำลังก้าวถอยหลังกัน และฉากทัศน์ที่ 1 นั้น เป็นภาพที่เป็นไปได้จริง หรือเป็นเพียงอุดมคติที่ยังห่างไกลจากความเป็นจริง

โดยบทความนี้ไม่มุ่งสรุปคำตอบที่ตายตัว แต่ตั้งใจพาผู้อ่านสำรวจสถานการณ์เชิงประจักษ์ใน 3 มิติสำคัญ คือ ภาพรวมความยั่งยืนของภาคเกษตรและอาหารไทย ผ่านสถิติและตัวชี้วัดจากรายงานสำคัญ ความก้าวหน้าในการบรรลุเป้าหมายด้านการเกษตรและสหกรณ์ ภายใต้ยุทธศาสตร์ชาติ และประเด็นปัญหาเชิงโครงสร้าง ที่สะท้อนข้อจำกัดและความไม่ยั่งยืนในระบบเกษตรและอาหารของประเทศ

เมื่อประมวลทั้งภาพระดับมหภาคและประเด็นเชิงลึกเข้าด้วยกัน หวังว่าบทความนี้จะช่วยให้เห็นตำแหน่งปัจจุบันของภาคการเกษตรไทยบนเส้นทางสู่ความยั่งยืนได้อย่างชัดเจนขึ้น และเป็นฐานข้อมูลประกอบการกำหนดทิศทางเชิงนโยบายที่สอดคล้องกับอนาคตของประเทศ

01 – ทิศทางความยั่งยืนภาคการเกษตรในมุมของตัวชี้วัดความยั่งยืน และเป้าหมายของประเทศ

เหลือเวลาเพียงไม่กี่ปีเท่านั้น จะถึงปี พ.ศ. 2573 ที่ประเทศไทยได้ประกาศเป้าหมายที่จะบรรลุเป้าหมายด้านการพัฒนาที่ยั่งยืน (SDGs) หนึ่งเป้าหมายสำคัญคือ SDG2 ว่าด้วย การยุติความหิวโหย (Zero Hunger) โดยตัวชี้วัดได้ระบุถึงระบบเกษตรและอาหาร ไม่ว่าจะเป็นการพิจารณาตัวชี้วัดฝั่งโภชนาการของผู้บริโภค (เป้าหมายย่อยที่ 2.1 และ 2.2) เช่น ภาวะขาดสารอาหาร ทุพโภชนาการ หรือ ความไม่มั่นคงทางอาหารในระดับปานกลางหรือรุนแรง ที่ควรต้องลดลง และตัวชี้วัดในฝั่งผู้ผลิต เช่น เป้าหมายย่อยที่ 2.3การเพิ่มผลิตภาพทางการเกษตรและรายได้ของผู้ผลิตอาหารรายเล็ก ไปจนถึงเป้าหมายย่อยที่ 2.4 การสร้างหลักประกันว่าจะมีระบบการผลิตอาหารที่ยั่งยืนและดำเนินการตามแนวปฏิบัติทางการเกษตรที่มีภูมิคุ้มกันเพื่อเพิ่มผลิตภาพและการผลิต ซึ่งจะช่วยรักษาระบบนิเวศ เสริมขีดความสามารถในการปรับตัวต่อการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ เมื่อพิจารณาผลการดำเนินงานตามตัวชี้วัดภายใต้เป้าหมายที่ 2 ยุติความหิวโหยจากรายงานภาวะเศรษฐกิจการเกษตร พ.ศ. 2567 ของสำนักงานเศรษฐกิจการเกษตร (สศก.) พบว่าประเทศไทยยังดูมี “ทิศทางที่ดี” ในหลายด้านกล่าวคือจากตัวชี้วัดย่อยทั้งหมด 16 ตัว มีจำนวน 7 ตัวที่ผลการดำเนินงาน “ดีขึ้น” เมื่อเทียบกับปีฐาน พ.ศ. 2558 หรือจัดอยู่ในระดับ “สีเขียว” ภายในช่วงเวลา 7 ปี (พ.ศ. 2558–2565) ส่วนอีก 9 ตัว จัดอยู่ในระดับ “สีเทา”  กล่าวคือเป็นตัวชี้วัดที่ไม่สามารถวิเคราะห์ทิศทางของข้อมูลได้ เนื่องจากยังไม่มีการรายงานข้อมูล หรือ ข้อมูลที่มีอยู่ไม่ครบถ้วนสมบูรณ์ (ตามตารางที่ 1) 

ตารางที่  1 สถานะการดำเนินการตามตัวชี้วัดของเป้าหมายการพัฒนาที่ยั่งยืน (SDG2) 

อย่างไรก็ดี เมื่อพิจารณาตัวชี้วัดที่มีสถานะ “สีเทา” เพิ่มเติม จากฐานข้อมูลประเทศไทยกับการพัฒนาที่ยั่งยืน (SDG Dashboard) [1] ของสำนักงานสภาพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ (สศช.) พบว่าตัวชี้วัดหลายรายการ แม้จะมีการเก็บข้อมูลย้อนหลังไม่กี่ปี แต่กลับสะท้อนสถานะที่ “แย่ลง” และอาจเข้าข่าย “สีแดง” ได้ 

ตัวอย่างเช่น ตัวชี้วัดที่ 2.2.2 ความชุกของภาวะทุพโภชนาการในเด็กอายุต่ำกว่า 5 ปี ที่สัดส่วนเด็กที่มีภาวะผอมแห้งเพิ่มขึ้นจากร้อยละ 5.4 ในปีพ.ศ. 2559 เป็นร้อยละ 7.2 ในปี พ.ศ.2565 หรือสัดส่วนเด็กที่มีภาวะน้ำหนักเกิน เพิ่มขึ้นจากร้อยละ 8.2 เป็นร้อยละ 10.9 ภายในระยะเวลา 6 ปีเช่นกัน (ตามภาพที่ 1) 

ขณะที่ในกรณีของตัวชี้วัดที่ 2.a.1 ดัชนีทิศทางการลงทุนภาครัฐเพื่อการเกษตร (AOI) พบว่ามีค่าดัชนีลดลงจาก 0.76 ในช่วงปีจาก พ.ศ.2559 เหลือ 0.68 ในปีพ.ศ.2564 สะท้อนถึงการที่ภาครัฐให้ความสำคัญกับการพัฒนาภาคการเกษตรที่ลดลง (ตามภาพที่ 2) เช่นเดียวกันกับตัวชี้วัด 2.a.2 กระแสความช่วยเหลือรวม (ความช่วยเหลือเพื่อการพัฒนาอย่างเป็นทางการ (ODA) และกระแสความช่วยเหลืออย่างเป็นทางการอื่น (OOF)) ที่ให้ไปยังภาคการเกษตร ที่ลดลงจาก 177.24 ล้านบาท ในปี พ.ศ. 2560 เหลือเพียง 165.63 ล้านบาท ในปี พ.ศ. 2563 ซึ่งสะท้อนทิศทางการสนับสนุนภาคการเกษตรของประเทศไทยที่ลดลงเช่นกัน

เมื่อพิจารณาเทียบกับรายงานอีกฉบับ เช่น Sustainable Development Report 2025 ของ Sustainable Development Solutions Network ก็ได้มีการรายงานทิศทางผลการดำเนินงานของประเทศต่าง ๆ รวมถึงไทยด้วยเช่นกัน โดยใช้ข้อมูลปี ค.ศ.2022 เทียบกับปีฐาน คือ ปี ค.ศ.2016 พบว่าประเทศไทยมีตัวชี้วัดบางตัวใน SDG 2 ที่สอดคล้องกับรายงานของ สศช. เช่น ตัวชี้วัด 2.1.1 สัดส่วนผู้มีภาวะทุพโภชนาการ ทั้งนี้สิ่งที่น่าสนใจของรายงานนี้คือ การนำเสนอตัวชี้วัดเสริม (Supplementary indicators) นอกเหนือจากตัวชี้วัดหลัก ซึ่งบางตัวสะท้อนการดำเนินงานของประเทศที่ดีขึ้น เช่น ผลผลิตธัญพืชต่อพื้นที่เก็บเกี่ยว (Cereal yield) แต่ก็มีตัววัดหลายตัวที่ “แย่ลง” เช่น ระดับห่วงโซ่อาหารของมนุษย์ (Human Trophic Level) การส่งออกยาฆ่าแมลงอันตราย (Exports of hazardous pesticides) และดัชนีการจัดการไนโตรเจนอย่างยั่งยืน (Sustainable Nitrogen Management Index) ข้อมูลทั้งหมดนี้สะท้อนให้เห็นภาพของ “ระบบการเกษตร” ที่แม้จะมีผลผลิตดีขึ้น แต่ยังขาดความหลากหลายของอาหาร และยังมีการพึ่งพาการใช้สารเคมีเข้มข้น และมีคุณภาพของดินที่ลดลง (ตามตารางที่ 2)

ตารางที่ 2 การประเมินผลการดำเนินงานด้าน SDG 2 ของประเทศไทยรายตัวชี้วัด (ข้อมูลจากปี 2022)

อีกประเด็นที่น่าสนใจเมื่อพิจารณาตัวชี้วัดการพัฒนาที่ยั่งยืนในกลุ่มนี้ คือประเทศส่วนใหญ่ในโลกยังมีทิศทางการพัฒนาที่เกี่ยวข้องกับ SDG 2 ในระดับที่ “แย่ลง” (Regressing/ Major Challenges Remained) ด้วยกันทั้งสิ้น (ตามภาพที่ 3) อย่างไรก็ดี สิ่งนี้ไม่เพียงพอที่จะสรุปว่าการดำเนินงานที่ผ่านมาของประเทศไทย “เพียงพอ” แล้ว เพราะเมื่อพิจารณารายตัวชี้วัดอีกครั้งแต่ละรายตัวชี้วัดพบว่าหลายตัวชี้วัดที่ประเทศไทยมีการดำเนินการที่แย่ลงมากกว่าประเทศส่วนใหญ่อย่างเห็นได้ชัด เช่น แนวโน้มการเพิ่มขึ้นของสัดส่วนเด็กเตี้ยแคระแกร็น (ตัวชี้วัดที่ 2.2.1) หรือกรณีตัวชี้วัดการส่งออกยาฆ่าแมลงอันตราย (ตัน/ประชากรล้านคน) ที่ไทยอยู่ในระดับที่น่ากังวล (ตามภาพที่ 4)

ภาพที่ 2 ภาพรวมผลการดำเนินงานของแต่ละประเทศใน SDG 2 Zero Hunger

ที่มา: Sustainable Development Report 2025 [https://dashboards.sdgindex.org/map/goals/SDG2/]

ภาพที่ 4 ภาพรวมผลการดำเนินงานของแต่ละประเทศในบางตัวชี้วัดภายใต้ SDG 2 

ที่มา: Sustainable Development Report 2025. 

1. https://dashboards.sdgindex.org/map/indicators/exports-of-hazardous-pesticides/ratings/
2. https://dashboards.sdgindex.org/map/indicators/prevalence-of-stunting-in-children-under-5-years-of-age/trends/

ภาพรวมของการศึกษาตัวชี้วัดเหล่านี้ ทำให้เห็นภาพทิศทางของระบบเกษตรและอาหารในประเทศไทยในภาพรวมด้วยเช่นกัน แม้จะไม่ครอบคลุมภาพที่ใหญ่ทั้งหมดแต่ได้สะท้อนประเด็นสำคัญต่าง ๆ เช่น ความเหลื่อมล้ำในการเข้าถึงสารอาหาร โดยเฉพาะในครอบครัวที่มีรายได้น้อยที่แม่และเด็กไม่สามารถรับสารอาหารที่เพียงพอและเหมาะสมได้ หรือการพึ่งพาการเกษตรแบบใช้สารเคมีเข้มข้น ซึ่งอาจทำลายความหลากหลายของระบบนิเวศในอนาคต 

อย่างไรก็ดี แม้ประเทศไทยจะมีรายได้จากการเกษตรหรือผลผลิตมากขึ้นเพียงใด หากปัญหาเหล่านี้ยังดำรงอยู่ ก็ไม่สามารถสะท้อน “ความยั่งยืน” ของระบบการเกษตรและอาหารอย่างที่ควรจะเป็นได้

02 –  การสำรวจการเข้าถึงเป้าหมายด้านการเกษตรและสหกรณ์ตามยุทธศาสตร์ชาติ

ดังที่กล่าวไว้ข้างต้นว่าใน “แผนแม่บทการเกษตรและสหกรณ์ ระยะ 20 ปี (พ.ศ.2560-2579)” ประเทศไทยได้ตั้งวิสัยทัศน์ที่มุ่งเห็น “เกษตรกรมั่นคง ภาคการเกษตรมั่งคั่ง ทรัพยากรการเกษตรยั่งยืน” โดยมุ่งหมายใต้เกษตรกรจะต้อง “หลุดพ้นกับดักรายได้ปานกลาง” (หรือต้องมีรายได้ประมาณ 390,000 บาท/คน ภายในปี พ.ศ.2579) ซึ่งได้มีการกำหนดยุทธศาสตร์สำคัญไว้ในแผนระยะ 20 ปีของประเทศ และของกระทรวงเกษตรฯ และเป็นกรอบสำคัญในการจัดทำยุทธศาสตร์ของประเทศในแต่ละปีด้วย (ตามตารางที่ 3)

ตารางที่ 3 เปรียบเทียบสถานการณ์ตัวชี้วัดกับเป้าหมายตามยุทธศาสตร์การเกษตรและสหกรณ์ ระยะ 20 ปี

ดังนั้น เมื่อเทียบตัวชี้วัดหลายตัวชี้วัดร่วมกันแล้ว จะพบว่าจากสถานการณ์จริงในช่วง 5-7 ปีแรกของการดำเนินงานตามยุทธศาสตร์ ตัวชี้วัดจำนวนมากยังไม่บรรลุเป้าหมายที่กำหนดไว้ โดยเฉพาะด้านการเติบโตของ GDP ภาคการเกษตร และการส่งเสริมให้เกษตรกรก้าวสู่การเป็น Smart Farmer ซึ่งแม้ภาครัฐจะมีโครงการสนับสนุนอย่างต่อเนื่อง แต่สัดส่วนเกษตรกรที่เข้าร่วมโครงการยังถือว่าเป็นน้อยมากเมื่อเทียบกับเกษตรกรทั้งประเทศ ทำให้ไม่บรรลุเป้าหมายที่วางไว้ได้

 แม้ตัวชี้วัดด้านรายได้เงินสดสุทธิต่อหัวของเกษตรกรนั้น จะมีทิศทางที่เพิ่มขึ้น แต่พบว่าจากระดับปัจจุบัน หากภาครัฐต้องการมุ่งให้เกษตรกรมีรายได้ตามเป้าหมายที่วางไว้ในระยะยาว นั่นหมายถึงรายได้จะต้องเพิ่มขึ้นประมาณเท่าตัว ในระยะเวลาเพียงสิบปีข้างหน้า  ซึ่งภาพเหล่านี้สะท้อนว่า การพัฒนาภาคการเกษตรในช่วงเวลาที่ผ่านมา ยังไม่ก้าวหน้าไปในโทิศทางที่ภาครัฐคาดหวังมากนัก และยังต้องการการขับเคลื่อนเชิงโครงสร้างอย่างจริงจัง

03 – การสำรวจ 7 ประเด็นความ (ไม่) ยั่งยืนในภาคการเกษตรและอาหาร

ในส่วนนี้จะเป็นการสำรวจความยั่งยืน ผ่านประเด็น “ความไม่ยั่งยืน” ต่าง ๆ ที่เกี่ยวข้องกับภาคการเกษตรที่ปรากฎในสถานกราณ์จริงที่เป็นประเด็นถกเถียงทางนโยบายตามหน้าสื่อสาธารณะที่เกิดขึ้น โดยสามารถสรุปเป็น 7 ประเด็นสำคัญ มีดังต่อไปนี้

1) หนี้สินเกษตรกร: ปัญหาที่ไม่มีวันจบ

ตั้งแต่อดีตภาพของอาชีพเกษตรกรในประเทศไทย มักจะมาพร้อมกับคำว่า “หนี้” อย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้ ด้วยธรรมชาติการผลิตที่รายได้และรายจ่ายมาไม่พร้อมกัน และความเสี่ยงรอบทิศทางทั้งจากธรรมชาติและตลาดที่พร้อมเกิดขึ้นเสมอ ครัวเรือนภาคการเกษตรกว่าร้อยละ 90 มีมีหนี้เฉลี่ยมากถึงกว่า 450,000 บาท และกว่าร้อยละ 57 มีหนี้สินสูงเกินศักยภาพในการชำระ [5] ข้อมูลจาก ธกส. ปี พ.ศ. 2564 พบว่าจากลูกหนี้ 4.8 ล้านราย มีกลุ่มที่มีศักยภาพในการชำระหนี้สูงมีเพียงร้อยละ 16 เท่านั้น ในขณะที่กลุ่ม “สีแดง” ที่มีศักยภาพชำระหนี้ต่ำมีสูงถึงร้อยละ 41 และจากรายงานหนี้สินของครัวเรือนเกษตร พ.ศ. 2566 พบว่าเกษตรกรมีสัดส่วนหนี้สินต่อรายได้ในปี พ.ศ. 2566 อยู่ที่ 11.8 เท่า 

นอกจากนั้น เกษตรกรจำนวนมากยังประสบปัญหามี “หนี้หลายก้อน” เพราะไม่สามารถเข้าถึงแหล่งสินเชื่อในระบบได้ จนนำไปสู่การพึ่งพาแหล่งเงินกู้นอกระบบที่คิดดอกเบี้ยสูงและนำไปสู่ภาวะหนี้เรื้อรังอย่างต่อเนื่อง โดยเกษตรกรร้อยละ 67 อาจไม่สามารถปลดหนี้ของตัวเองได้เมื่ออายุ 70 ปี ทำให้เป็นหนี้เรื้อรังและเสี่ยงตกไปยังรุ่นรุ่นลูกหลานเกิดเป็น“หนี้ข้ามรุ่น” ได้ (โสมรัศมิ์และลัทธพร, 2566) ด้วยภาวะวงจรหนี้ดังกล่าว ผลักให้คนรุ่นใหม่ในครัวเรือนเกษตรออกไปทำงานนอกภาคการเกษตรมากขึ้น ทำให้ปัจจุบันครัวเรือนเกษตร ต้องพึ่งพาแหล่งรายได้อื่นนอกภาคการเกษตรถึง ร้อยละ 48.71 ขณะที่รายได้เงินสุทธิทางการเกษตรเฉลี่ยเพียง 83,130 บาทต่อครัวเรือนต่อปีเท่านั้น (ข้อมูลจากตัวชี้วัดเศรษฐกิจและสังคมครัวเรือนเกษตร พ.ศ.2566/67) 

จากเหตุข้างต้นมาตรการแก้ปัญหาที่ผ่านมา ส่วนใหญ่ยังคงเป็นการออกนโยบายพักชำระหนี้ในระยะสั้น ซึ่งดำเนินการมาแล้วถึง 14 ครั้งและจากการประเมินของธนาคารแห่งประเทศไทยได้ พบว่าในช่วง 8 ปีที่ผ่านมา เกษตรกรกว่าร้อยละ 42 เคยเข้าร่วมโครงการพักหนี้มาแล้วรวมเป็นระยะเวลาไม่ต่ำกว่า 4 ปี  สะท้อนว่าปัญหาทั้งหมดค่อนข้างขัดแย้งกับภาพความหวังที่ปรากฏในแผนแม่บทเพื่อพัฒนาเกษตรกรรม ฉบับที่ 2 พ.ศ. 2568 – 2575 ที่ตั้งเป้ารายได้เงินสดสุทธิครัวเรือนเกษตรไม่ต่ำกว่า 537,000 บาทต่อครัวเรือน ภายในปี พ.ศ. 2570 [6] แต่ความเป็นจริงที่ห่างไกลจากเป้าหมายนี้ไม่เพียงกระทบต่อคุณภาพชีวิตของเกษตรกร และส่งผลต่อการบรรลุต่อเป้าหมายการพัฒนาอย่างยั่งยืนทั้งด้านคุณภาพชีวิตของเกษตรกร และการปรับตัวเข้าสู่แนวทางการผลิตที่ยั่งยืน

2) ราคาสินค้าเกษตรที่ผลัดกันตกต่ำ และต้นทุนที่ไม่อาจลดลง

ในแต่ละปีมักเห็นข่าวปัญหาราคาสินค้าเกษตรตกต่ำวนเวียนเกิดซ้ำ ม่ว่ากับข้าว ผลไม้ หรือพืชเศรษฐกิจชนิดต่าง ๆ ซึ่งส่วนใหญ่เป็นผลมาจาก ภาวะสินค้าล้นตลาด (Oversupply) หรือสลับกับภาวะ ราคาพุ่งสูงจากการขาดแคลน (Overdemand) โดยล่าสุด ศูนย์วิจัยกสิกรไทยชี้ว่า ราคาของสินค้าเกษตรหลายชนิดปรับลดลงแรงที่สุดในรอบ 5 ปี เช่น ราคาข้าวเปลือกเจ้า มีราคาขายเฉลี่ยที่ 7.9บาท/กก. ซึ่งถือว่าถูกกว่าบะหมี่กึ่งสำเร็จรูป 1 ซอง (ราคา 8 บาท) เสียอีก ในขณะที่ผลผลิตอย่างแตงโม ที่ราคาลดลงจากกิโลกรัมละประมาณ 12 บาท ลดลงเหลือเพียงกิโลกรัมละ 5 บาทเท่านั้น หรือราคามะม่วงก็ตกต่ำที่สุดในปี พ.ศ. 2568 ซึ่งมะม่วงเกรดส่งออกราคาลดลงจาก 60 บาท/กก. เหลือเพียง 20-30 บาท/กก. เท่านั้น ไม่ต่างจากลำไย ที่ก็มีการสะท้อนว่าราคาในฤดูกาลปี พ.ศ. 2568 ได้ตกต่ำสุดในรอบ 40 ปี หรือปาล์มน้ำมัน ที่แม้จะเป็นช่วงต้นฤดูที่ผลผลิตเริ่มออก แต่ไม่ถึง 1 เดือน ราคาลดไปแล้วกว่ากิโลกรัมละ 1 บาท จาก 9-10.2 บาท/กก. ช่วงเดือนกุมภาพันธ์ 2568 เหลือเพียง 4.6-5.4 บาท/กก. ในช่วงปลายเดือนเมษายน 2568

ปัญหาเหล่านี้ส่วนใหญ่เกี่ยวข้องอย่างสัมพันธ์กับภาวะตลาดโลก และบริบททางการค้าระหว่างประเทศอย่างเห็นได้ชัด ตัวอย่างเช่น ปัจจัยภายนอกหลายด้านยังคงกดดันราคาสินค้าเกษตรไทยอย่างต่อเนื่อง เช่น การที่อินเดียระบายสต็อกข้าวกว่า 20 ล้านตันในราคาต่ำกว่าตลาด ทำให้ราคาข้าวไทยปรับลดลงตาม ภาวะชะลอตัวของเศรษฐกิจโลกก็ทำให้ยอดนำเข้ามะม่วงและมะพร้าวอ่อนลดลง ขณะเดียวกันผักและผลไม้จากจีนกลับเข้ามาตีตลาดไทยมากขึ้น

ขณะที่ในฝั่งพืชเศรษฐกิจก็ซ้ำเติมจากการลักลอบนำเข้ามันสำปะหลังบริเวณชายแดน ส่งผลให้ราคาภายในประเทศตกต่ำ นอกจากนี้ การเพิ่มโควตานำเข้าข้าวโพดเลี้ยงสัตว์ แม้จะช่วยลดต้นทุนอุตสาหกรรมอาหารสัตว์ แต่กลับกระทบต่อผู้ปลูกข้าวโพดในประเทศโดยตรง และด้านโคนม นโยบายให้นำเข้านมผงราคาถูกกว่า รวมถึงข้อจำกัดการขายนมข้ามเขต ทำให้ผู้ประกอบการบางรายลดการรับซื้อน้ำนมดิบ จนสหกรณ์หลายแห่งต้องเทนมทิ้งเพราะระบายสินค้าไม่ทัน ขณะเดียวกันนั้น ยังมีปัจจัยภายในประเทศ เช่น การขยายพื้นที่ปลูกพร้อมกันในปีที่ราคาดี จนเกิดวงจรราคาผันผวนแบบ Cobweb pattern ซึ่งพบได้ชัดในกรณีของปาล์มน้ำมัน

ด้านต้นทุนการผลิต เกษตรกรต้องเผชิญกับราคาปุ๋ยเคมีในตลาดโลกที่ปรับตัวสูงขึ้นหลังสงครารัสเซีย-ยูเครนตั้งแต่ในช่วงปี พ.ศ.2565 [7]  ที่ทำให้ปุ๋ยเคมีเชิงเดี่ยวบางสูตร เช่น สูตร 46-0-0 ปรับราคาขึ้นถึงร้อยละ 100 ประกอบกับความต้องการใช้ปุ๋ยเคมีสูงสุดในรอบ 7 ปีทำให้พืชที่พึ่งพาปุ๋ยเคมีสูงอย่างข้าว ซึ่งต้นทุนค่าปุ๋ยคิดเป็นประมาณร้อยละ 47 ของการทำนา มีต้นทุนสูงขึ้นถึงประมาณ 1,089 บาท/ไร่สำหรับข้าวนาปรัง ส่งผลให้เกษตรกรอาจเผชิญภาวะขาดทุนในรอบการผลิต 

ปัจจัยทั้งหมดนี้นำไปสู่สิ่งที่เรียกว่า แรงบีบสองทางจากต้นทุนและราคา (Cost-price squeeze) ที่ทำให้กำไรของเกษตรกรเหลือหดแคบลงอย่างมาก งานของวิษณุ (2564) ระบุว่าในรอบ 50 ปีชาวนาไทยขายข้าวได้ราคาเพิ่มขึ้น 3.9 เท่า แต่ต้นทุนการผลิตโดยเฉพาะราคาปุ๋ยเคมีกลับเพิ่มสูงถึง 11.4 เท่า ทำให้มีรายได้หลังหักต้นทุน (รวมต้นทุนแรงงาน) โดยเฉลี่ยขาดทุนต่อเนื่องตั้งแต่ปีพ.ศ. 2556 เป็นต้นมา

ที่ผ่านมา มาตรการความช่วยเหลือของภาครัฐมักเกิดในช่วงหลังการเก็บเกี่ยว จึงไม่สามารถแก้ต้นตอของปัญหาได้มาก ขณะที่แนวทาง “การตลาดนำการผลิต” ก็มีต้นทุนการปรับตัวเรียนรู้ของเกษตรกรที่ค่อนข้างสูง และทำได้เฉพาะกรณีที่สินค้ามีความเฉพาะเจาะจง (Specificity) บางประการที่ค่อนข้างสูงเท่านั้น เช่น มีคุณภาพพิเศษหรือมีการทำตลาดแบบ F2C (Farmer to Consumer) โดยตรงกับผู้บริโภคได้ เช่น ผัก ผลไม้ และข้าว แต่สินค้าอย่างข้าวโพดเลี้ยงสัตว์ หรือมันสำปะหลังกลับไม่สามารถทำได้ ปัญหาการล้นตลาดของสินค้าบางประเภทสามารถแก้ปัญหาด้วยการวางแผนการผลิตและจำกัดพื้นที่เพาะปลูกที่เหมาะสมได้ ขณะที่การทบทวนมาตรการทางการค้าบางประการที่จะกระทบกับเกษตรกรในประเทศเป็นสิ่งจำเป็น อย่างไรก็ตาม ข้อจำกัดสำคัญคือการบริหารด้าน “การผลิต” และ “การค้า” อยู่ในคนละหน่วยงานกระทรวงเกษตรฯ และกระทรวงพาณิชย์ ทำให้การบูรณาการนโยบายทั้งสองด้านทำได้ยาก ไม่ทันต่อสถานการณ์ และสุดท้ายไปซ้ำเติมภาวะหนี้สินของเกษตรกรอีกชั้นหนึ่ง

ตัวชี้วัดสำคัญที่สามารถใช้ติดตามปัญหาราคาสินค้าเกษตรได้อย่างมีประสิทธิภาพ คือตัวชี้วัดที่ 2.c.1 ราคาอาหารที่ผิดปกติ (Indicator of Food Price Anomalies: IFPA) แม้เครื่องมือนี้ถูกออกแบบมาเพื่อเฝ้าระวังภาวะราคาอาหารพุ่งสูงจนกระทบความมั่นคงทางอาหาร แต่ก็สามารถใช้เพื่อตรวจจับ “ราคาตกต่ำผิดปกติ” ได้เช่นกัน การใช้ตัวชี้วัดนี้อย่างเป็นระบบ จะช่วยให้หน่วยงานที่เกี่ยวข้องเตรียมนโยบายรองรับล่วงหน้าในแต่ละสินค้า เช่น การจำกัดพื้นที่เพาะปลูก การจัดการผลผลิตส่วนเกิน การวางระบบรับซื้อ การส่งเสริมการแปรรูป หรือการใช้เทคโนโลยีลดความสูญเสีย ทั้งหมดนี้จำเป็นต้องอาศัยการทำงานร่วมกันอย่างใกล้ชิดระหว่างกลุ่มเกษตรกรแปลงใหญ่ หน่วยงานด้านวิชาการเกษตร และหน่วยงานด้านการค้า เพื่อให้การบริหารจัดการราคามีประสิทธิภาพและทันต่อสถานการณ์มากขึ้น

3) ความเสี่ยงใหม่: จากโรคอุบัติใหม่ สัตว์เอเลี่ยน สู่ผลกระทบการเปลี่ยนแปลงภูมิอากาศ

ความเสี่ยงในการผลิตของเกษตรกรทุกวันนี้ ไม่ได้ขึ้นแค่เพียงกับปริมาณน้ำฝน หรือศัตรูพืช อีกต่อไป ช่วงตั้งแต่ ปี พ.ศ. 2564 เกษตรกรผู้เลี้ยงสุกร เผชิญปัญหาจากการระบาดของโรคไวรัสอหิวาห์แอฟริกาในสุกร (African Swine Flu: ASF) โดยพบฟาร์มสุกรที่ติดเชื้อเพิ่มขึ้นถึง 144 แห่งในระยะเวลาอันรวดเร็ว ทำให้ต้องทำลายฝูงสุกรจำนวนมาก ส่งผลให้เกษตรกรผู้เลี้ยงสุกรในไทยลดลงจำนวนมาก เหลือเพียงร้อยละ 43 และส่วนใหญ่เป็นผู้เลี้ยงสุกรรายเล็ก [8]  ซึ่งไม่สามารถลงทุนในระบบด้านความปลอดภัยชีวภาพ (Biosecurity) ได้ (สถานการณ์คล้ายการระบาดครั้งใหญ่ของโรคไข้หวัดนก H5N1 ในปี พ.ศ. 2549 ที่ส่งผลให้ฟาร์มไก่กลายเป็นฟาร์มขนาดกลางและขนาดใหญ่เท่านั้น ทั้งยังทำห้จำนวนหมูพ่อแม่พันธุ์ในระบบทั่วประเทศลดลงจาก 1,200,000 ตัว เหลือเพียงครึ่งเดียว อุปทานเนื้อหมูมีน้อยกว่าความต้องการบริโภคอย่างรุนแรง ทำให้ราคาหมูขยับสูงขึ้นถึงกิโลกรัมละ 200 บาท และเกิดช่องว่างให้ขบวนการลักลอบนำหมูเถื่อนเข้ามาจำหน่ายในประเทศ

ปี 2555 เกษตรกรในสมุทรสงครามพบการระบาดครั้งแรกของปลาหมอคางดำ (Blackchin Tilapia) ก่อนที่ปลาพันธุ์นี้จะแพร่ไป 19 จังหวัด ทั้งในบ่อและแหล่งน้ำธรรมชาติ ทำลายสัตว์น้ำเพาะเลี้ยงและธรรมชาติ รัฐบาลประกาศปลาหมอคางดำเป็นวาระแห่งชาติในปี 2567 พร้อมงบ 450 ล้านบาท และมาตรการช่วยเหลือ เช่น การแปรรูปเป็นน้ำหมักชีวภาพ ความเสียหายเฉพาะสมุทรสงครามสูง 2,486 ล้านบาท เกษตรกรบางรายล้มละลายหรือฆ่าตัวตาย แต่ยังไม่ชัดเจนว่าปลาพันธุ์นี้เข้ามาและแพร่สู่แหล่งน้ำธรรมชาติอย่างไร

ปัญหาความเสี่ยงด้านการเกษตรที่เกิดจากสภาพอากาศและภูมิอากาศ มักถูกพูดถึงในเชิงนโยบายระยะยาว แต่ไม่เคยถูกจัดเป็นเรื่องเร่งด่วน ตัวอย่างเช่น ปี พ.ศ. 2562 ปริมาณน้ำฝนในประเทศต่ำสุดในรอบ 40 ปี ขณะที่ปี พ.ศ. 2560 กลับสูงสุดตั้งแต่บันทึกข้อมูลปี พ.ศ. 2494 และจำนวนวันที่ร้อนเกิน 35°C เพิ่มจาก 1.9 วันใน พ.ศ. 2493 เป็น 49.43 วันในปี 2563 [9] นอกจากนี้ ในเดือนเมษายน 2567 มีรายงานอุณหภูมิสูงเกิน 43°C ใน 16 จังหวัด ขณะที่งานของนิพนธ์และคณะ (2015) [10]  ชี้ว่าช่องทางการเกิดผลกระทบที่สำคัญของการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศต่อการเกษตร ผ่านดัชนีการสลับกันเกิดระหว่างปรากฎการณ์ลานินญ่า (ฝนชุก) และเอลนินโญ่ (ฝนแล้ง) ซึ่งเริ่มมีค่าสหสัมพันธ์กับปีที่ประเทศมีผลผลิตที่ผิดปกติ (Yield anomaly) มากขึ้นอย่างมีนัยยะสำคัญ ซึ่งทำให้แม้ที่ผ่านมา เกษตรกรไทยจะคุ้นเคยกับภาวะระดับน้ำในแต่ละปีที่สลับกันระหว่างน้ำท่วมและน้ำแล้งอยู่แล้ว แต่ระดับความถี่ที่บ่อยและรุนแรงขึ้น ทำให้เกษตรกรต้องปรับตัวมากกว่าในอดีต และเกษตรกรที่ปรับตัวได้ ก็คือ เกษตรกรที่มีความเข้าใจความผันผวนตรงนี้ และมีงบประมาณที่เอื้ออำนวยเท่านั้น ในขณะที่เกษตรกรที่มีรายได้น้อย หรือมีหนี้สิน อาจจำเป็นต้องยอมรับความเสียหายที่จะเกิดขึ้น ซึ่งรัฐบาลหากไม่ดำเนินการช่วยเหลือในเชิงการป้องกัน ก็อาจต้องเพิ่มการช่วยเหลือในเชิงการรับมือกับความเสียหายตรงนี้แทน ซึ่งตั้งแต่ปี พ.ศ. 2551 – 2564 ภาครัฐใช้งบประมาณช่วยเหลือภัยพิบัติด้านเกษตรไปแล้วราว 8,182 ล้านบาท

แม้การกระจายความเสี่ยงผ่านเกษตรแบบผสมผสาน เช่น ระบบฟาร์มพืช–ปศุสัตว์แบบบูรณาการ (ICLS) จะช่วยลดความเสี่ยงได้ แต่ข้อมูลปี 2563 พบว่าเกษตรกรไทยราวร้อยละ 70 ประกอบอาชีพเกษตรเพียงอย่างเดียว และร้อยละ 40 ปลูกพืชชนิดเดียว ทีปกร (2567) ระบุว่าอุปสรรคสำคัญคือ ต้นทุนการเปลี่ยนผ่านสูงสำหรับเกษตรกรรายย่อย และงบประมาณภาครัฐบางส่วนยังไม่เหมาะสม เช่น เน้นโครงการประชาสัมพันธ์มากเกินไป หรือโครงการปรับตัวที่เข้าถึงเกษตรกรเพียงหลักหมื่นราย จากครัวเรือนเกษตรเกือบ 8 ล้านครัวเรือน ดังนั้น การบรรลุเป้าหมายด้านการเกษตรที่ยั่งยืนตาม SDG13 (Climate Action) จึงจำเป็นต้องเร่งการสนับสนุนอย่างเป็นรูปธรรม เช่น การจดทะเบียนพื้นที่เกษตรกรรมยั่งยืน ปัจจุบันมีพื้นที่เพียง 6.14 ล้านไร่ เทียบกับพื้นที่เกษตรกรรมทั้งประเทศประมาณ 149 ล้านไร่ ซึ่งยังถือว่าน้อยมาก

4) จากสารเคมี: ผลกระทบของการผลิตอาหารต่อสุขภาพ 

การเพาะปลูกพืชเชิงเดี่ยวแบบเข้มข้น แม้จะเพิ่มผลผลิต แต่ทำให้โรคและแมลงระบาดง่าย เกษตรกรจึงต้องใช้สารเคมีมากขึ้นตามพื้นที่เพาะปลูกเพื่อให้ผลผลิตมีปริมาณและคุณภาพตามตลาดต้องการ ข้อมูลจากกรมควบคุมมลพิษ (2566) ระบุว่า ประเทศไทยนำเข้าสารเคมีเกษตรรวม 141,191 ตัน เพิ่มขึ้นจากปี 2565 ถึง 27,551 ตัน ส่วนใหญ่เป็นสารกำจัดวัชพืช แมลงศัตรูพืช และโรคพืช [11]  แม้ว่าในปี พ.ศ. 2563 ประเทศไทยจะได้มีการออกประกาศห้ามและจำกัดการใช้สารเคมีกำจัดวัชพืชและแมลงที่สำคัญ อย่างพาราควอต, ไกลโฟเซต, และคลอร์ไพริฟอส ไปแล้วก็ตาม แต่ไทยก็ยังอนุญาตให้ใช้สารเคมีได้ 563 รายการภายใต้การควบคุมของกรมวิชาการเกษตร โดยในจำนวนนี้ มี 230 ชนิดที่เข้าข่ายสารเคมีที่มีอันตรายร้ายแรงสูง (Highly Hazardous Pesticides: HHPs) ภายใต้ พ.ร.บ. วัตถุอันตราย โดยเป็นกลุ่มสารที่มีผลกระทบต่อด้านสุขภาพแบบพิษเฉียบพลันสูงถึง 52 ชนิด นอกจากนั้นยังมีสารที่มีพิษสูงต่อสิ่งมีชีวิตในน้ำมากถึง 186 ชนิด และสารที่มีพิษสูงต่อ “ผึ้ง” ซึ่งถือว่าสิ่งมีชีวิตที่เป็นตัวผสมเกสรซึ่งสำคัญต่อการสร้างอาหารให้กับมนุษย์ มากถึง 49 ชนิด [12] 

แม้ผักและผลไม้จะเป็นอาหารที่จำเป็นต่อสุขภาพ ผู้บริโภคบางส่วนอาจได้รับผลกระทบจากการปนเปื้อนสารเคมี จากข้อมูลการสุ่มตรวจสารพิษตกค้างในผักผลไม้ 16 ชนิด โดยเครือข่ายเตือนภัยสารเคมีกำจัดศัตรูพืช (Thai-PAN) ในปี พ.ศ. 2567 ครอบคลุม 12 จังหวัด พบว่ามีตัวอย่างหลายชนิดที่เกินมาตรฐาน เช่น พุทราช็อคโกแลต 100% องุ่นไชน์มัสแคท 96% และกะเพรา 94% ผักผลไม้ที่ขายในห้างสรรพสินค้ามีการตกค้างเกินมาตรฐานถึงร้อยละ 75 ขณะที่ตลาดสดและห้างค้าส่งอยู่ที่ร้อยละ 61 [13] แม้ผักผลไม้ที่ได้รับการรับรอง Organic Thailand ก็พบการตกค้างเกินมาตรฐานใน 7 จาก 10 ตัวอย่าง ส่วนผักผลไม้นำเข้าที่ด่านชายแดนเชียงของ จังหวัดเชียงราย ในปี พ.ศ. 2568 พบการปนเปื้อนเกินมาตรฐาน 7 ใน 10 ตัวอย่าง มีสารเคมีตกค้างรวม 37 ชนิด หนึ่งในนั้นคือสารคลอร์ไพริฟอส ซึ่งเป็นวัตถุอันตรายชนิดที่ 4 แต่พบตกค้างสูงถึง 0.78 มก./กก. ถือเป็นอันตรายต่อผู้บริโภคอย่างมาก [14]

อย่างไรก็ดี ผลสำรวจของสำนักส่งเสริมและสนับสนุนอาหารปลอดภัย กระทรวงสาธารณสุข ในปี พ.ศ. 2566 [15] พบว่าจากผักผลไม้ 60,965 ตัวอย่าง มีการตกค้างเกินมาตรฐานเพียง 696 ตัวอย่าง หรือร้อยละ 1.14 เท่านั้น นอกจากนี้ การตกค้างของสารเคมียังพบในอาหารกลุ่มอื่น เช่น อาหารทะเลแปรรูป ปลาหมึกกรอบมีฟอร์มาลดีไฮด์เกินมาตรฐานร้อยละ 38.69 ปลาหมึกอาร์เจนติน่าร้อยละ 25.95 และเนื้อสัตว์ปนเปื้อนสารซาลบูทามอล เช่น เนื้อวัวร้อยละ 20.59 บางกรณีมีผลกระทบต่อการส่งออก เช่น ลำไยไทยถูกระงับการส่งออกไปจีนเนื่องจากสารซัลเฟอร์เกิน 50 ppm

ทั้งหมดนี้สะท้อนถึงช่องว่างสำคัญในระบบตรวจสอบความปลอดภัยของการใช้สารเคมี ตั้งแต่ระดับฟาร์ม ขั้นตอนแปรรูป ไปจนถึงการขนส่ง ซึ่งส่งผลต่อการบรรลุตัวชี้วัด SDG โดยเฉพาะด้านการส่งออกยาฆ่าแมลงที่มีความอันตราย ประเทศไทยมีค่าการใช้ยาฆ่าแมลงที่น่ากังวลเมื่อเทียบกับประเทศอื่น แต่กลับยังไม่มีตัวชี้วัดหรือเป้าหมายที่ชัดเจนเกี่ยวกับประเด็นนี้ในแผนยุทธศาสตร์ด้านการเกษตรมากนัก

5) การเผากับทางเลือกที่จำกัดของเกษตรกร

สถานการณ์ฝุ่น PM2.5 ในแต่ละปีมีความเกี่ยวข้องกับการเผาชีวมวลจากกิจกรรมทางการเกษตร โดยในภาคกลางและภาคตะวันออกเกิดจากการเผาอ้อย ส่วนในภาคเหนือมักเกิดจากการเผาเศษวัสดุทางการเกษตร เช่น ตอชังข้าวโพดและฟางข้าว ทั้งจากในประเทศและจากประเทศเพื่อนบ้าน ในกรณีข้าวโพดเลี้ยงสัตว์ พื้นที่เพาะปลูกส่วนใหญ่เป็นพื้นที่ราบสูงและพื้นที่สูง รัฐบาลได้ส่งเสริมการปลูกต่อเนื่องตั้งแต่ปี พ.ศ. 2557-2566 ผ่านโครงการ 4 ประสาน (รัฐ ธนาคาร บริษัท และเกษตรกร) เพื่อให้ชาวนาสามารถกู้เงินลงทุนและปลูกข้าวโพดหลังฤดูนาปกติ ข้าวโพดจึงเป็นพืชที่เหมาะกับเกษตรกร เพราะดูแลง่าย ใช้น้ำน้อย เก็บเกี่ยวเร็ว และให้รายได้สูงกว่าพืชชนิดอื่น เกษตรกรบางส่วนมีรายได้จากข้าวโพดสูงถึง 50,000–100,000 บาทต่อปี ในขณะที่รายได้เฉลี่ยของพื้นที่สูงอยู่ไม่ถึง 10,000 บาท และบางส่วนเป็นกลุ่มชาติพันธุ์ที่ยังไม่ได้รับสัญชาติ ทำให้การทำงานในเมืองเป็นไปได้ยาก   [16] 

อย่างไรก็ดี การขยายพื้นที่ปลูกข้าวโพดนำไปสู่ปัญหาพื้นที่ป่าลดลงและฝุ่นควันจากการเผาเพิ่มขึ้นทุกปี และมีแนวโน้มเพิ่มขึ้นเรื่อย ๆ ในขณะที่ไทยเองก็ยังส่งเสริมการนำเข้าข้าวโพดเลี้ยงสัตว์จากประเทศเพื่อนบ้านด้วยเช่นกัน ผ่านการทำเกษตรพันธสัญญาที่เริ่มมาตั้งแต่ พ.ศ. 2547 ภายใต้กรอบ ‘โครงการยุทธศาสตร์ความร่วมมือทางเศรษฐกิจอิรวดี-เจ้าพระยา-แม่โขง’ (Ayeyawady-Chao Phraya-Mekong Economic Cooperation Strategy: ACMECS) ซึ่งทำให้เกิดการขยายพื้นที่เพาะปลูกข้าวโพดเลี้ยงสัตว์ในประเทศเพื่อนบ้านมากกว่า 10 ล้านไร่ และในปัจจุบัน ไทยนำเข้าข้าวโพดเลี้ยงสัตว์ 2 ล้านตัน จากปี พ.ศ. 2566 ที่ 1.3 ล้านตัน การเผาไร่ข้าวโพดในประเทศเพื่อนบ้านจึงมีผลต่อปัญหาฝุ่นข้ามแดนมายังภาคเหนือเช่นกัน สำหรับเกษตรกร การกำจัดตอซังด้วยแรงงานหรือเครื่องจักรมีต้นทุนสูงและอาจไม่เหมาะกับพื้นที่สูง การเผาจึงเป็นทางเลือกที่ง่าย เร็ว และประหยัด แม้จะมีกฎหมายห้าม การลักลอบเผาก็ยังเกิดขึ้นเป็นประจำ เช่นเดียวกับอ้อยในช่วงฤดูกาลเก็บเกี่ยว เกษตรกรต้องเร่งส่งอ้อยไปโรงงานเพื่อรักษาความหวาน การใช้เครื่องจักรตัดหรือสางใบอ้อยมีต้นทุนสูงและต้องรอคิว การเผาจึงเป็นวิธีที่สะดวกที่สุด

ข้อมูลการศึกษาจาก สสส. ระหว่างปี พ.ศ. 2566 – 2567 พบว่าในระยะเวลา 1 ปี นาข้าวและไร่ข้าวโพด คือ พื้นที่เกษตรที่มีการเผาไหม้สูงสุด ถึง 11 ล้านไร่ จากพื้นที่เผาไหม้ทั้งหมด 19 ล้านไร่ในฤดูกาลฝุ่นไทย โดยภาคเหนือเป็นพื้นที่การเผาที่สูงที่สุด ส่วนภาคตะวันออกเฉียงเหนือ ก็มีพื้นที่เผาเพิ่มสูงขึ้นมากกว่าร้อยละ 500 และภาคตะวันออกเพิ่มสูงขึ้นร้อยละ 371  [17] ปัญหาที่เกิดขึ้นซ้ำทุกปีทำให้ภาคเหนือมีผู้ป่วยโรคมะเร็งปอดสูงที่สุดของประเทศ คิดเป็นประมาณ 20,000 รายต่อประชากรแสนคนที่ได้รับมลพิษทางอากาศ ทั้งหมดนี้นำไปสู่คำถามเชิงห่วงโซ่อุปทาน ตั้งแต่อุตสาหกรรมการเลี้ยงไก่ที่ประเทศไทยในปี พ.ศ. 2565 ประเทศไทยเป็นผู้ส่งออกเนื้อไก่อันดับ 3 ของโลก และเป็นที่ 1 ของเอเชีย มูลค่าการส่งออกเนื้อไก่คิดเป็นเงิน 139,301 ล้านบาท แต่การใช้อาหารสัตว์ในอุตสาหกรรมเนื้อไก่ก็เชื่อมโยงไปถึงอุปสงค์ต่อข้าวโพดเลี้ยงสัตว์ และผลกระทบภายนอก (externalities) จากการเผา และต้นทุนทางสุขภาพของประชาชนในที่สุด การแก้ปัญหาของรัฐบาลที่ผ่านมาเป็นไปในทิศทางที่กำหนดมาตรการที่เกี่ยวกับการห้ามเผา การรับซื้อวัสดุเหลือใช้ทางการเกษตร หรือใช้แรงจูงใจด้านส่วนต่างของราคารับซื้ออ้อยไฟไหม้ในกรณีของอ้อย 

อย่างไรก็ดี ต้นทุนในการปรับตัวเหล่านี้ มักตกกับเกษตรกรเป็นส่วนใหญ่ โดยยังขาดการร่วมรับผิดชอบต่อต้นทุนเหล่านี้จากตัวละครอื่นในห่วงโซ่อุปทาน ทั้งกลุ่มปศุสัตว์และกลุ่มน้ำตาลเท่าที่ควร ในเชิงเป้าหมาย การลดผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อมจากการเผาก็ยังไม่ใช่เป้าหมายทางยุทธศาสตร์หลักที่ปรากฏในแผนต่าง ๆ ด้านการเกษตร นอกจากนั้น รัฐบาลควรทบทวนในเชิงยุทธศาสตร์รายสินค้าว่าควรจะปรับทิศทางการส่งเสริมอุตสาหกรรมเหล่านี้อย่างไร จึงจะนำไปสู่ทิศทางของการพัฒนาที่ยั่งยืนมากขึ้น 

6) อำนาจต่อรองของเกษตรกรภายใต้โครงสร้างทุนใหญ่

ในปัจจุบัน สินค้าเกษตรและอาหารของไทย เช่นเดียวกับหลายประเทศทั่วโลก ถูกส่งต่อถึงผู้บริโภคผ่าน “การค้าสมัยใหม่” (modern trade) มากขึ้น แทนที่ช่องทางดั้งเดิม (traditional trade) อย่างตลาดค้าส่งและร้านค้าปลีกรายย่อยในภูมิภาคต่าง ๆ ข้อมูลของ UNICEF ปี พ.ศ. 2564 ระบุว่า สัดส่วนการค้าแบบดั้งเดิมในไทยลดลงเหลือเพียงร้อยละ 39.2 จากเดิมที่เคยสูงถึงร้อยละ 76.2 ในปี พ.ศ. 2550 (ตามภาพที่ 5)

ภาพที่ 5 สัดส่วนของร้านค้าแบบดั้งเดิมเทียบกับร้านค้าสมัยใหม่ของประเทศไทย (ร้อยละ)

ที่มา: : Euromonitor International Passport Global Market Information Database, 2021, ใน UNICEF (2023) [19] 

โดยมีการเรียกปรากฏการณ์นี้ว่า “Supermarket Revolution” ซึ่งเกิดขึ้นในหลายประเทศของเอเชีย ซึ่งเกิดขึ้นคู่ขนานไปพร้อมการเติบโตของเศรษฐกิจและเมือง การเพิ่มขึ้นของครัวเรือนเดี่ยวและวิถีชีวิตที่เปลี่ยนไป ที่ทำให้คนมีเวลาประกอบอาหารรับประทานเองที่บ้านน้อยลง แต่รับประทานอาหารนอกบ้านหรืออาหารแปรรูป (processed food) ต่าง ๆ ไปจนถึงอาหารแปรรูปขั้นสูง (ultra-processed food: UPF) ที่มีการปรุงแต่งสี กลิ่น และมีอายุเก็บรักษาที่ยาวนานมากขึ้น  [18] ซึ่งการแปรรูป ไปจนถึงการค้าที่เน้นความสะดวก ความเร็ว และความหลากหลายนี้ นำไปสู่บทบาทของการค้าสมัยใหม่จึงเริ่มเข้ามาซึ่งส่วนใหญ่จะเป็นกลุ่มบริษัทรายใหญ่ (ตามตารางที่ 4) ซึ่งในกลุ่มสินค้าอาหารโดยเฉลี่ยร้อยละ 70 มีการซื้อขายผ่านร้านค้าปลีกสมัยใหม่เหล่านี้

ตารางที่ 4 ส่วนแบ่งตลาดของผู้ค้าปลีกในช่องทางสมัยใหม่ (Modern trade) 

ที่มา: : Euromonitor International Passport Global Market Information Database, 2021, ใน UNICEF (2023) [20] 

ปรากฏการณ์นี้ทำให้ห่วงโซ่อุทานของสินค้าเกษตรและอาหารส่วนใหญ่มีรูปแบบที่อธิบายได้ด้วยรูปทรงแบบนาฬิกาทราย (hourglass model) กล่าวคือ จะเป็นระบบที่มีผู้ผลิตต้นน้ำ ซึ่งก็คือเกษตรกรจำนวนมาก แต่มีคนกลางที่เป็นผู้รับซื้อสินค้าเกษตรมาแปรรูปจนกลายเป็นอาหารแปรรูป หรือผู้จัดจำหน่ายกลางน้ำในสัดส่วนที่ค่อนข้างน้อย จากนั้นสินค้าอาหารแปรรูปจะถูกกระจายต่อไปยังร้านค้าปลีกขนาดเล็กที่สะดวกต่อผู้บริโภคจำนวนที่มากขึ้น และปลายน้ำจะเป็นผู้บริโภคสินค้าอาหารที่จะมีจำนวนมากที่สุด จากปรากฏการณ์นี้เราจะพบว่าทำให้เกิดสภาพตลาดที่อำนาจตลาดมักจะตกอยู่กับฝั่งที่มีจำนวนน้อยกล่าวคือผู้แปรรูปและผู้ค้าปลีกเหล่านี้มากกว่า ที่จะสามารถมีอำนาจกำหนดทิศทางของตลาดในฝั่งต้นน้ำ เช่น กำหนดรูปแบบหรือคุณภาพของสินค้าเกษตรที่ต้องการ (ส่วนใหญ่มักเป็นสินค้าที่ต้องแปรรูป) เช่น เนื้อสัตว์ ผ่านการซื้อในระบบสัญญา และอำนาจในฝั่งปลายน้ำที่ผู้ค้าปลีกสามารถกำหนดรูปแบบของสินค้าที่จะมาจำหน่ายในร้านค้าของตนเองได้ เช่น การเพิ่มสัดส่วนของสินค้าอาหารกึ่งสำเร็จรูป อาหารพร้อมรับประทาน ผักผลไม้ตัดแต่ง อาหารแช่เย็นแช่แข็ง และอาหารกลุ่ม UPF ได้ เพื่อตอบสนองต่อความต้องการของผู้บริโภคมากขึ้น ผลการสำรวจของ THAIRATH Poll ปี พ.ศ. 2568 พบว่าคนไทยร้อยละ 40.9 เข้าร้านสะดวกซื้อ 1–3 ครั้งต่อสัปดาห์  และร้อยละ 21.8 ที่เข้าใช้บริการทุกวัน โดยมีสินค้าที่นิยมซื้อมากที่สุด คือกลุ่มอาหารและเครื่องดื่ม อยู่ที่ร้อยละ 58.8 และรองลงมาคือกลุ่มขนม/ขนมหวาน ร้อยละ 16.2 [21]

ภาพที่ 6 แบบจำลองห่วงโซ่อุปทานสินค้าอาหารแบบนาฬิกาทราย (Hourglass model of food supply chain)

ที่มา: UNH (2024).

โครงสร้างห่วงโซ่อุปทานอาหารในลักษณะ “นาฬิกาทราย” มีข้อดีสำคัญ คือ สินค้าเกษตรและอาหารที่ผ่านระบบ modern trade ต้องรักษามาตรฐานอย่างเคร่งครัด เพื่อให้คุณภาพสินค้าใกล้เคียงกันและตรวจสอบความปลอดภัยได้ง่ายขึ้น อีกทั้งยังทำให้ต้นทุนสินค้าปลายน้ำไม่สูงมาก เนื่องจากเกิดประโยชน์จากการผลิตจำนวนมาก (economies of scale) การผลิตสินค้าหลากหลายชนิดร่วมกัน (economies of scope) เช่น ผู้ประกอบการที่ขายทั้งเนื้อสุกรและไส้กรอก และการผลิตที่รวดเร็ว (economies of speed) อย่างไรก็ตาม โครงสร้างตลาดแบบนี้ทำให้เกษตรกรและผู้บริโภคกลายเป็นผู้เล่นที่ “ตั้งรับ” เนื่องจากอำนาจตลาดกระจุกตัวอยู่ที่ผู้ค้าและผู้แปรรูปรายใหญ่ ส่งผลให้เกษตรกรรายย่อยอยู่ในสถานะเสียเปรียบ รวมถึงร้านค้ารายย่อยในระบบการค้าแบบดั้งเดิมก็แข่งขันได้ยาก ขณะเดียวกันผู้บริโภคมีแนวโน้มบริโภคอาหารกลุ่ม UPF มากขึ้น ซึ่งมักมีน้ำตาล ไขมัน และสารปรุงแต่งสูง นำไปสู่โรคไม่ติดต่อเรื้อรัง (NCDs) เช่น เบาหวาน ความดันโลหิตสูง รวมถึงปัญหาโรคอ้วนซึ่งเป็นรูปแบบหนึ่งของทุพโภชนาการ 

ผลลัพธ์เหล่านี้ทำให้ภาคประชาชนบางส่วนวิพากษ์วิจารณ์บทบาทของทุนใหญ่ โดยมองว่าเป็นภัยคุกคามต่อ “อธิปไตยทางอาหาร” (food sovereignty) ซึ่งหมายถึงสิทธิของคนและชุมชนในการกำหนดระบบอาหารของตนเอง ประเด็นนี้สอดคล้องกับเป้าหมายการพัฒนาที่ยั่งยืนโดยเฉพาะตัวชี้วัด 2.3 ที่เน้นเพิ่มรายได้และความเข้มแข็งของเกษตรกรรายย่อย และตัวชี้วัด 2.5 ที่มุ่งรักษาความหลากหลายทางพันธุกรรมของระบบอาหาร ดังนั้น ภาครัฐอาจต้องเข้ามากำหนดกติกาใหม่เพื่อเปิด “ทางเลือก” ทางเศรษฐกิจอาหารให้ทั้งผู้ผลิตและผู้บริโภคในพื้นที่ต่าง ๆ มีทางเลือกที่หลากหลายและเป็นธรรมมากขึ้น

7) ทุนและแรงงานข้ามพรมแดนกับภาคเกษตรไทย: พึ่งพา หรือท้าทาย

ในช่วงปี พ.ศ. 2557–2558 เริ่มมีกระแสความกังวลเกี่ยวกับการเข้ามามีบทบาทของผู้ประกอบการชาวจีนในภาคเกษตรไทย โดยเฉพาะในตลาดผลไม้ส่งออกหรือที่เรียกว่า “ล้งจีน” ในช่วงแรก มักเข้าร่วมทุนกับผู้ประกอบการไทย แต่ต่อมาก็เริ่มดำเนินการเองมากขึ้นเรื่อย ๆ  ข้อมูลปี พ.ศ. 2566 ระบุว่ามีล้งทุเรียนสัญชาติจีนประมาณ 800 แห่ง จากเดิมเพียง 100 แห่งในปี พ.ศ. 2561 ครอบครองพื้นที่สวนทุเรียนในภาคตะวันออกทั้งหมด ขณะที่ล้งไทยเหลือเพียงร้อยละ 10 ของผู้บรรจุและส่งออกทุเรียน นอกจากนี้ ยังพบความพยายามใช้ “นอมินี” เข้ามากว้านซื้อสวนทุเรียนโดยตรง [22] 

แม้ประเทศไทยจะยังคงเป็นผู้ส่งออกผลไม้รายใหญ่ที่สุดไปจีน ผลไม้ที่นำเข้ามากที่สุดคือทุเรียนประมาณ 928,900 ตัน [23]   แต่การเข้ามามีบทบาทตั้งแต่ต้นน้ำถึงปลายน้ำของนักธุรกิจจีน โดยตั้งโรงคัดบรรจุผลไม้เองในภาคตะวันออก ก่อให้เกิดคำถามว่าไทยได้ประโยชน์จากมูลค่าเหล่านี้มากน้อยเพียงใด และส่งผลต่อการแข่งขันในตลาด เพราะล้งจีนสามารถครอบงำตลาดได้ ทำให้ราคาซื้อทุเรียนจากเกษตรกรไม่เป็นธรรม พฤติกรรมพบ เช่น การลักลอบนำทุเรียนเวียดนามหรือกัมพูชาเข้ามาสวมสิทธิ์เป็นทุเรียนไทย การเหมาซื้อทุเรียนล่วงหน้ายกสวน (“การเหมามืด”) และการตัดทุเรียนตามสะดวกของล้งจีน ซึ่งเพิ่มความเสี่ยงที่ทุเรียนอ่อนปะปน และทำให้ราคาปลายน้ำตกลง นอกจากนี้ การใช้สารเคมีเข้มข้นทั้งในสวนและหลังการตัด ยังเคยถูกจีนระงับการส่งออกถึง 26 ล้ง รูปแบบลักษณะเริ่มพบในสินค้าชนิดอื่นเช่นกัน เช่น กรณีของล้งลำไยของนักธุรกิจจีนในภาคเหนือ ประมาณกว่า 50 ล้ง ซึ่งมักมีนายทุนจีนมาเช่าธุรกิจจากล้งไทย หรือการเข้ามาลงทุนทำพื้นที่ปลูกกล้วยและพืชอื่น ๆ กว่า 2,000 ไร่ ในจังหวัดเชียงราย ซึ่งมีการสูบน้ำจากแม่น้ำไปใช้อย่างหนักจนชาวบ้านได้รับผลกระทบ เป็นต้น

ประเทศไทยในภาคเกษตรยังเผชิญความท้าทายด้านความยั่งยืนข้ามพรมแดน โดยเฉพาะปัญหาการขาดแคลนแรงงานเกษตรและประมง สำนักงานเศรษฐกิจการเกษตร (สศก.) รายงานว่า ตั้งแต่ปี พ.ศ. 2555 แรงงานภาคเกษตรมีประมาณ 15.4 ล้านคน แต่ภายใน 10 ปีต่อมา (ปี พ.ศ. 2566) ลดเหลือเพียง 11.9 ล้านคน หายไปถึง 3.5 ล้านคน [24] ใในภาคประมง หลังประเทศไทยได้รับ “ใบเหลือง” จากคณะกรรมาธิการยุโรปในปี พ.ศ. 2558 เตือนว่าประเทศอาจถูกห้ามส่งออกอาหารทะเลไปสหภาพยุโรป เนื่องจากไม่สามารถปฏิบัติตามหลักเกณฑ์ IUU (Illegal, Unreported and Unregulated Fishing) และมีรายงานปัญหาการค้ามนุษย์และการปฏิบัติแรงงานทารุณต่อแรงงานเรือประมงส่วนใหญ่เป็นแรงงานเมียนมาและกัมพูชา ประเด็นนี้สอดคล้องกับเป้าหมายย่อยที่ 14.4 ด้วยเช่นเดียวกัน หลังจากนั้นประเทศไทยก็ได้มีการปรับตัวหลายอย่างเพื่อแก้ปัญหาดังกล่าว เช่น กรมประมงได้มีมาตรการรองรับแรงงานต่างด้าวที่มาทำงานในเรือประมงอย่างรัดกุม (ปัจุบันมีแรงงานร้อยละ 62 มีหนังสือเดินทางหรือหนังสือสำคัญประจำตัวเทียบกับผลสำรวจของ ILO ของปีก่อน ซึ่งระบุแค่ร้อยละ 15 เท่านั้น) มีโครงการพัฒนาระบบ “Smart Seabook” ที่กำหนดให้แรงงานประมงต้องได้รับ และได้เซ็นชื่อในสัญญาจ้างงานอย่างเป็นลายลักษณ์อักษร และต้องได้รับค่าตอบแทนเป็นรายเดือนเป็นต้น จนใบเหลืองนั้นก็ถูกยกไปในปี พ.ศ.2562 

อย่างไรก็ดี การปฏิบัติงานในปัจจุบันยังเผชิญข้อจำกัดหลายประการ รายงานของ The101 ระบุว่ายังมีนายจ้างปฏิบัติต่อแรงงานประมงเหมือนเป็นแรงงานขัดหนี้ โดยแรงงานร้อยละ 37 ได้รับค่าจ้างแบบเหมาจ่าย ต้องรอค้างจ้างนาน 6 เดือน และยาวนานที่สุดถึง 24 เดือน หากต้องการเปลี่ยนงาน แรงงานร้อยละ 54 เชื่อว่าต้องจ่ายค่าธรรมเนียมให้นายจ้างตั้งแต่ 500 – 20,000 บาท [25] สถานการณ์ปัจจุบัน คือ ในช่วงเหตุการณ์ความไม่สงบบริเวณชายแดนไทยและกัมพูชาปะทุขึ้น ช่วงเดือนกรกฎาคม พ.ศ.2568 ได้มีแรงงานกัมพูชาจำนวนมากอพยพกลับประเทศ ทำให้แรงงานกัมพูชากลับประเทศประมาณ 300,000 คน [26] ส่งผลให้เกิดการขาดแคลนแรงงานในภาคประมงอย่างเฉียบพลัน และเกิดสถานการณ์เดียวกันกับแรงงานในสวนลำไยและไร่อ้อยที่กำลังใกล้ฤดูเก็บเกี่ยวด้วย และแรงงานเหล่านี้ก็ทำงานมาหลายปีจนมีความชำนาญแล้ว จนยากจจะหาแรงงานมาทดแทนในระยะสั้น 

ปัญหานี้สะท้อนว่าประเทศไทยจำเป็นต้องตระหนักว่าในภาคการเกษตรและประมงไทย ไม่ได้พึ่งพาเกษตรกรไทยเท่านั้นที่เป็นกำลังแรงงานสำคัญ แต่ยังมีแรงงานรับจ้างในภาคเกษตรจำนวนมากเกี่ยวข้อง และต้องมีการประมาณการณ์ถึงแนวโน้มต่าง ๆ ในอนาคต เช่น ปัจจัยเรื่องสังคมสูงอายุในภาคเกษตรกรรม ปัจจัยเชิงภูมิรัฐศาสตร์กับประเทศเพื่อนบ้าน เป็นต้น ซึ่งหากจำเป็นต้องมีการพึ่งพาแรงงานกลุ่มนี้ต่อไป จำเป็นต้องมีการสร้างมาตรฐานการทำงานที่ดีและเป็นธรรมมาพิจารณาด้วย หรือหากจะมีแนวโน้มที่จะมีนำเทคโนโลยีนวัตกรรมบางส่วนมาใช้ทดแทนแรงงานในอนาคตได้ ต้องมีการวางยุทธศาสตร์เหล่านี้ได้แล้วมีฉะนั้นความยั่งยืนก็จะไม่เกิดขึ้น ทั้งที่กลุ่มอุตสาหกรรมและสินค้าเหล่านี้สร้างรายได้ให้ประเทศมาอย่างต่อเนื่อง

04 – บทสรุป

จากการสำรวจความยั่งยืนในสามระดับของระบบการเกษตรและอาหารไทย ทั้งในระดับตัวชี้วัดความยั่งยืน ระดับแผนยุทธศาสตร์ และระดับสถานการณ์ พบว่าการพัฒนาของไทยยังอยู่ระหว่างทางของความซับซ้อน แม้ว่าประเทศจะประกาศเจตนารมณ์ในการบรรลุเป้าหมายที่ 2 และตัวชี้วัดมหภาคบางตัวมีแนวโน้มดีขึ้น แต่ในเชิงโครงสร้างและสังคมยังมี “ช่องว่างที่สะท้อนความไม่ยั่งยืน” อย่างชัดเจน สวนทางกับเป้าหมายยุทธศาสตร์ที่ภาครัฐตั้งไว้ ซึ่งชี้ให้เห็นว่าการพัฒนายังคงเน้นผลผลิตเชิงปริมาณเป็นหลัก แต่ยังขาดวิสัยทัศน์ที่มุ่งเน้นความยั่งยืนที่แท้จริง ซึ่งการขาดเสถียรภาพทางการเมืองของหลายรัฐบาลที่ผ่านมา ทำให้การดำเนินนโยบายที่มักเป็นการแก้ปัญหาแบบเฉพาะหน้า (Reactive and Short-term) และเกิดวัฒนธรรมการทำงานแบบ หัวนำ-หางตาม มากกว่าตอบโจทย์ความเดือดร้อนของเกษตรกรอย่างทันท่วงที และสามารถบูรณาการทั้งกับหน่วยงานอื่น หรือแม้แต่เป้าหมาย SDG อื่น ๆ ได้อย่างแท้จริง โดยเฉพาะในมิติความเหลื่อมล้ำ ระบบนิเวศ และการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ ทำให้ทิศทางการพัฒนาของไทยย้อนแย้งกับภาพลักษณ์ที่ประเทศมุ่งสู่ “ครัวของโลก” หรือ Kitchen of the World ซึ่งมีอาหารอุดมสมบูรณ์และร้านอาหารเปิดตลอดเวลา แต่กลับเกิดปรากฏการณ์ “ทะเลทรายอาหาร” (food desert) ที่คนเปราะบางหรือผู้มีรายได้น้อยไม่สามารถเข้าถึงอาหารที่เพียงพอได้ พร้อมกับประชากรที่บริโภคอาหารแปรรูป (UPF) เกินพอดี ในขณะผู้หญิงบางกลุ่มยังไม่สามารถได้รับสารอาหารเพียงพอสำหรับทารก ผลกระทบจากการเกษตรต่อสิ่งแวดล้อมและทรัพยากรถูกซ่อนอยู่เบื้องหลังการเติบโตและการส่งออก ทำให้ภาพปัญหาย้อนแย้งตั้งแต่ต้นน้ำจนถึงปลายน้ำ การส่งเสริมระบบ “เกษตรทางเลือก” แม้มีคุณค่า แต่ไม่สามารถนำประเทศไปสู่ความยั่งยืนได้ หากยังละเลยความไม่ยั่งยืนของระบบเกษตรเชิงพาณิชย์ในปัจจุบัน การเปลี่ยนแปลงแนวคิดและการมองปัญหาอย่างรอบด้าน จึงเป็นกุญแจสำคัญที่จะกำหนดทิศทางว่าในอีก 5 – 10 ปีข้างหน้า ภาคการเกษตรและอาหารที่คนไทยบริโภคจะมีหน้าตาเป็นอย่างไร

แพรวพรรณ ศิริเลิศ – บรรณาธิการ
วิจย์ณี เสนแดง – ภาพประกอบ

● อ่านข่าวและบทความที่เกี่ยวข้อง
– FAO เผยแพร่รายงานความก้าวหน้าของระบบอาหาร ชี้ภูมิภาคต่าง ๆ เข้าถึงน้ำที่ปลอดภัยมากขึ้น แต่ราคาอาหารที่ผันผวนยังเป็นเรื่องน่ากังวล 
– เด็กไทยอายุต่ำกว่า 5 ปี กว่า 1 ใน 10 คน กำลังเผชิญความยากจนทางอาหารขั้นรุนแรง ยูนิเซฟชี้ทุกภาคส่วนต้องช่วยให้เด็กเข้าถึงอาหารมากขึ้น
– รายงานวิกฤตการณ์อาหารโลกปี 2567 เผยโลกเผชิญกับ ‘ความไม่มั่นคงทางอาหาร’ เหตุจากความขัดแย้ง – สภาพอากาศสุดขั้ว – เศรษฐกิจย่ำแย่
– SDG Updates | โลกไม่อาจยุติความหิวโหยได้ หากไม่สามารถยุติความขัดแย้ง และสร้างสันติภาพให้เกิดขึ้น 
– SDG Updates | ‘อู่ข้าวอู่น้ำ’ มายาคติความมั่นคงทางอาหารของไทย : สำรวจสถานการณ์และความท้าทายที่เกิดขึ้น 

ประเด็นดังกล่าวเกี่ยวข้องกับ
#SDG1 ขจัดความยากจน
– (1.5) ภายในปี 2573 สร้างภูมิต้านทานให้แก่คนยากจนและคนที่อยู่ในสถานการณ์เปราะบางและลดการเผชิญหน้าและความเสี่ยงต่อเหตุการณ์รุนแรง/ภัยพิบัติอันเนื่องมาจากภูมิอากาศ เศรษฐกิจ สังคมและสิ่งแวดล้อม
#SDG2 ขจัดความหิวโหย
– (2.1) ยุติความหิวโหยและสร้างหลักประกันให้ทุกคนโดยเฉพาะคนที่ยากจนและอยู่ในภาวะเปราะบาง อันรวมถึงทารก ได้เข้าถึงอาหารที่ปลอดภัย มีอาหารตามหลักโภชนาการ และมีอาหารเพียงพอตลอดทั้งปี ภายในปี 2573
– (2.2) ยุติภาวะทุพโภชนาการทุกรูปแบบ ภายในปี 2573 รวมถึงการบรรลุเป้าประสงค์ที่ตกลงร่วมกันระหว่างประเทศว่าด้วยภาวะแคระแกร็นและผอมแห้งในเด็กอายุต่ำกว่า 5 ปี และเน้นความต้องการโภชนาการของหญิงวัยรุ่น หญิงตั้งครรภ์และให้นมบุตร และผู้สูงอายุ ภายในปี 2568
– (2.4) สร้างหลักประกันว่าจะมีระบบการผลิตอาหารที่ยั่งยืนและดำเนินการตามแนวปฏิบัติทางการเกษตรที่มีภูมิคุ้มกันที่จะเพิ่มผลิตภาพและการผลิต ซึ่งจะช่วยรักษาระบบนิเวศ เสริมขีดความสามารถในการปรับตัวต่อการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ ภาวะอากาศรุนแรง ภัยแล้ง อุทกภัย และภัยพิบัติอื่น ๆ และจะช่วยพัฒนาคุณภาพของดินและที่ดินอย่างต่อเนื่อง ภายในปี พ.ศ. 2573
#SDG3 สุขภาพและความเป็นอยู่ที่ดี
– (3.4) ลดการตายก่อนวัยอันควรจากโรคไม่ติดต่อให้ลดลงหนึ่งในสาม ผ่านทางการป้องกันและการรักษาโรค และสนับสนุนสุขภาพจิตและความเป็นอยู่ที่ดี ภายในปี 2573
– (3.9) ลดจำนวนการตายและการเจ็บป่วยจากสารเคมีอันตรายและจากมลพิษและการปนเปื้อนทางอากาศ น้ำ และดิน ให้ลดลงอย่างมาก ภายในปี 2573
#SDG12 การผลิตและการบริโภคที่ยังยืน  
– (12.1) ดำเนินการให้เป็นผลตามกรอบระยะ 10 ปีของแผนงานว่าด้วยแบบแผนการผลิตและการบริโภคที่ยั่งยืน ทุกประเทศนำไปปฏิบัติโดยประเทศที่พัฒนาแล้วเป็นผู้นำ โดยคำนึงถึงการพัฒนาและขีดความสามารถของประเทศกำลังพัฒนา
– (12.2) บรรลุการจัดการที่ยั่งยืนและการใช้ทรัพยากรธรรมชาติอย่างมีประสิทธิภาพ ภายในปี พ.ศ. 2573
#SDG13 การรับมือกับการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ
– (13.1) เสริมภูมิต้านทานและขีดความสามารถในการปรับตัวต่ออันตรายและภัยพิบัติทางธรรมชาติที่เกี่ยวข้องกับภูมิอากาศในทุกประเทศ
– (13.2) บูรณาการมาตรการด้านการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศในนโยบาย ยุทธศาสตร์ และการวางแผนระดับชาติ
– (13.b) ส่งเสริมกลไกที่จะเพิ่มขีดความสามารถในการวางแผนและการบริหารจัดการที่เกี่ยวข้องกับการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศอย่างมีประสิทธิผลในประเทศพัฒนาน้อยที่สุด และให้ความสำคัญต่อผู้หญิง เยาวชน และชุมชนท้องถิ่นและชายขอบ
#SDG14 ทรัพยากรทางทะเล 
– (14.4) ภายในปี พ.ศ. 2563 ให้กำกับการทำการประมงอย่างมีประสิทธิผล และยุติการประมงเกินขีดจำกัด การประมงที่ผิดกฎหมาย ขาดการรายงาน และไร้การควบคุม (IUU) และแนวปฏิบัติด้านการประมงที่เป็นไปในทางทำลาย และดำเนินการให้เป็นผลตามแผนการบริหารจัดการที่อยู่บนฐานวิทยาศาสตร์ เพื่อจะฟื้นฟูมวลปลา (fish stock) ในเวลาที่สั้นที่สุดที่จะเป็นไปได้ อย่างน้อยที่สุดให้อยู่ในระดับผลผลิตสูงสุดที่ยั่งยืน (maximum sustainable yield) ตามคุณลักษณะทางชีววิทยาของสัตว์น้ำเหล่านั้น
#SDG15 ระบบนิเวศบนบก
– (15.4) สร้างหลักประกันว่าจะมีการอนุรักษ์ระบบนิเวศภูเขาและความหลากหลายทางชีวภาพของระบบนิเวศเหล่านั้น เพื่อเพิ่มพูนขีดความสามารถของระบบนิเวศในการสร้างผลประโยชน์อันสำคัญต่อการพัฒนาที่ยั่งยืน ภายในปี พ.ศ. 2573
– (15.8) นำมาตรการเพื่อป้องกันการนำเข้าและลดผลกระทบของชนิดพันธุ์ต่างถิ่นที่รุกรานต่อระบบนิเวศบกและน้ำ และควบคุมหรือขจัด priority species ภายในปี พ.ศ. 2563

อ้างอิงเชิงอรรถ
[1] สำนักงานสภาพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ. (ม.ป.ป.). SDG 2: ยุติความหิวโหย. SDGs Dashboard. https://sdgdashboard.nesdc.go.th/goal/goal-2/
[2]   ข้อมูลรายได้เกษตรกรที่มีการเก็บจริงจาก สศก. จะเป็นข้อมูลระดับครัวเรือน ที่เป็นรายเงินได้เงินสดสุทธิของเกษตรกร (บาท/ครัวเรือน) จึงใช้วิธีคำนวณจากข้อมูลจาก สศก. ปี พ.ศ.2567 ที่ 83,130 ต่อครัวเรือน คูณด้วย ค่าเฉลี่ยนจำนวนแรงงานภาคเกษตรต่อครัวเรือน จากสำมะโนเกษตรกร (66/67) ที่ 2.39 คนต่อครัวเรือน
[3] คำนวณจากข้อมูลจำนวน Smart Farmer ของทุกหน่วยงานในสังกัดกระทรวงเกษตรฯ ปี พ.ศ. 2565 จำนวน 497,112 คน เทียบกับแรงงานในภาคการเกษตร ปี พ.ศ.2565 จำนวน 20.53 ล้านคน (สศก.)
[4] สำนักงานเศรษฐกิจการเกษตร. (2560). กรอบตัวชี้วัดและเป้าหมายยุทธศาสตร์การเกษตรและสหกรณ์ ระยะ 20 ปี. กรุงเทพมหานคร: สำนักงานเศรษฐกิจการเกษตร
[5] สถาบันวิจัยเศรษฐกิจป๋วย อึ๊งภากรณ์. (2566). ‘หนี้ข้ามรุ่น’ ของเกษตรกรไทย จะมีเยอะแค่ไหนหากยังไม่มีแนวทางแก้ไขอย่างจริงจัง? PIER Blog. https://www.pier.or.th/blog/2023/0501/
[6] กรุงเทพธุรกิจ. (2025). ครม.เคาะแผนแม่บทพัฒนาเกษตร เพิ่มรายได้ 537,000 บาทต่อครัวเรือน. สืบค้นจาก https://www.bangkokbiznews.com/business/economic/1189545
[7]  ธนาคารเพื่อการเกษตรและสหกรณ์การเกษตร. (2565). วิกฤติราคาปุ๋ยแพง: ผลกระทบต่อครัวเรือนเกษตรกรไทย. สืบค้นจาก https://www.baac.or.th
[8] สำนักงานปลัดกระทรวงเกษตรและสหกรณ์. (2565). ไทยเรียนรู้จากการระบาด ASF ในเอเชีย. สืบค้นจาก https://www.opsmoac.go.th/dc-news-files-451991791216
[9] United Nations Development Programme. (2025). โลกรวน ฝนแล้ง ฤดูกาลแปรปรวน ส่งผลกระทบต่อเกษตรกรรมอย่างไร. UNDP Thailand. Retrieved from https://www.undp.org/thailand/stories/climate-impact-agriculture-th
[10] สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย. (2558). ภาวะโลกร้อนกับผลกระทบต่อภาคเกษตรไทย. สืบค้นจาก https://tdri.or.th/2015/02/20150226/
[11] กรมประชาสัมพันธ์. (2568). แนวทางลดการปนเปื้อนของสารเคมีเกษตรและโลหะหนักในพื้นที่เกษตรบนพื้นที่สูง. สืบค้นจาก https://www.prd.go.th/th/content/category/detail/id/31/iid/392124
[12] สำนักข่าวสิ่งแวดล้อม (GreenNews). (2566). วิกฤตเคมีเกษตร‑ความปลอดภัยด้านอาหาร 2565 มุมมอง ‘ปรกชล อู่ทรัพย์’. สืบค้นจาก https://www.greennews.agency/?p=32457
[13] Thailand Pesticide Alert Network. (2568). ประชุมวิชาการประจำปี 2568 – เดินหน้าสร้างระบบอาหารปลอดภัยสำหรับทุกคน. สืบค้นจาก https://thaipan.org/conference/2025/
[14] สภาองค์กรของผู้บริโภค. (2568). ผักผลไม้ด่านเชียงของ พบสารพิษเกินมาตรฐาน 7 ใน 10 ตัวอย่าง. สืบค้นจาก https://www.tcc.or.th/chiangkhong-customs-house-contaminated/
[15]  สำนักส่งเสริมและสนับสนุนอาหารปลอดภัย. (2566). รายงานสถานการณ์ความปลอดภัยของอาหาร ปีงบประมาณ 2566.
[16]  THE STANDARD TEAM. (2023). ‘ปลูกข้าวโพดจบที่เผา’ ความเจริญของอุตสาหกรรมปศุสัตว์ แลกกับพื้นที่ป่า ‘PM2.5’ และสุขภาพของผู้คน. สืบค้นจาก https://thestandard.co/growing-corn-and-pm-2-point-5/ 
[17] Hfocus. (2568). “เผานาข้าว-ไร่ข้าวโพดในไทย” ก่อ PM 2.5 เหนือ พบผู้ป่วยโรค. สืบค้นจาก https://www.hfocus.org/content/2025/02/33062
[18] Prabhu Pingali & Mathew Abraham, 2022. “Food systems transformation in Asia – A brief economic history,” Agricultural Economics, International Association of Agricultural Economists, vol. 53(6), pages 895-910, November.
[19] Deakin University, United Nations Children’s Fund (UNICEF). Mapping analysis of the food retail market in Thailand. Bangkok: Deakin University, UNICEF, 2023
[20] Deakin University, United Nations Children’s Fund (UNICEF). Mapping analysis of the food retail market in Thailand. Bangkok: Deakin University, UNICEF, 2023
[21]  สำนักงานสภาพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ. (2568). UPF อร่อยง่าย เสี่ยงตายเร็ว.  https://www.nesdc.go.th
[22]  EPIGRAM. (2024). ‘ล้งจีน’ : เมื่อธุรกิจทุเรียนตะวันออกกำลังตามรอยปัญหาทัวร์ศูนย์เหรียญ — สัมภาษณ์ ชลธี นุ่มหนู. สืบค้นจาก https://epigramnews.co/localry/chinease-business-in-durian-market-thailand/
[23] Epigram. (2024). ‘ล้งจีน’ : เมื่อธุรกิจทุเรียนตะวันออกกำลังตามรอยปัญหาทัวร์ศูนย์เหรียญ.  สืบค้นจาก https://epigramnews.co/localry/chinease-business-in-durian-market-thailand/
[24] Workpoint TODAY. (2567). เด็กรุ่นใหม่ไม่อยากเป็นเกษตรกร วิกฤตแรงงานเกษตรไทย 10 ปี หายไป 3.5 ล้านคน. สืบค้นจาก https://www.workpointtoday.com/thai-agricultural-labor-crisis/ 
[25] The101.world. (2018). เมื่อท้องทะเลไม่ได้มีแค่ปลา: Falling through the net. สืบค้นจาก https://www.the101.world/falling-through-the-net/
[26] The101.world. (2568). จากชายแดน สะเทือนถึงแรงงาน: สำรวจสถานการณ์แรงงานในความเปราะบาง ไทย‑กัมพูชา. สืบค้นจาก https://www.the101.world/migrant-workers-in-thai-cambodia-conflicts/