SDG Updates | บทสรุปและข้อเสนอแนะ: เปลี่ยนผ่านอย่างไรให้เป็นธรรม? (EP. 18)

SDG Updates ฉบับนี้เป็นบทความชิ้นสุดท้ายของชุดข้อมูลเกี่ยวกับการเปลี่ยนผ่านพลังงานที่เป็นธรรม (Just Energy Transition) สนับสนุนโดยมูลนิธิฟรีดริค เอแบร์ท (FES) ประเทศไทย ได้ช่วยสรุปข้อมูลและข้อคิดเห็นจากบทความชุดทั้งหมดเพื่อฉายให้เห็นความท้าทายสำคัญที่จะเกิดขึ้นจากกระบวนการเปลี่ยนผ่านพลังงานในแง่มุมของความเป็นธรรม การนำสังคมเข้าสู่สังคมคาร์บอนต่ำที่ลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกจากภาคพลังงาน จะต้องเผชิญกับอุปสรรคและความท้าทายเพื่อตอบสนองการพัฒนาที่ไม่ทิ้งใครไว้ข้างหลังจากการเปลี่ยนผ่านอย่างไรบ้าง และแนวทางเชิงนโยบายที่วางอยู่บนฐานขององค์ประกอบความเป็นธรรม จะออกแบบเป็นในลักษณะใดได้บ้าง บทความฉบับนี้คาดหวังว่าจะช่วยหยิบยกคำตอบมาเพื่อย้ำเตือนผู้กำหนดนโยบายการเปลี่ยนผ่านพลังงานของไทยต่อไป

Highlights

  • ความท้าทายของแรงงานในการเข้าถึงการจ้างงานในอุตสาหกรรมพลังงานใหม่ ๆ ต้นทุนของการปรับเปลี่ยนทักษะแรงงาน และการเข้าถึงทรัพยากรสำหรับการพัฒนาทักษะ
  • การปรับโครงสร้างอุตสาหกรรม ภาคพลังงาน และธรรมาภิบาลในพลังงานให้สอดคล้องกัน เป็นประเด็นสำคัญสำหรับการสร้างความมั่นคงทางพลังงานและการเข้าถึงพลังงานของประชาชน
  • ข้อกังวลด้านสิ่งแวดล้อมในแง่มุมอื่น ๆ ของการส่งเสริมพลังงานสะอาด เช่น กรณีของแร่ลิเธียมสำหรับแบตเตอรี่ในรถยนต์ไฟฟ้า และพลังงานหมุนเวียน
  • การออกแบบนโยบายการเปลี่ยนผ่านที่เป็นธรรมต้องคำนึงถึงองค์ประกอบของความเป็นธรรม 1) ความเป็นธรรมเชิงกระบวนการ (Procedural Justice) 2) การกระจายอย่างเป็นธรรม (Distributive Justice) และ 3) ความเป็นธรรมเชิงสมานฉันท์ (Restorative Justice)
  • กรอบแผนพลังงานแห่งชาติ พยายามเปลี่ยนผ่านสู่พลังงานสะอาด ตั้งแต่การกำหนดเป้าหมายที่จะเป็นสังคมคาร์บอนต่ำ ลดการปล่อย CO2 สุทธิเป็นศูนย์ การผลิต และปรับให้ทุกภาคส่วนใช้พลังงานสะอาดและใช้พลังงานอย่างมีประสิทธิภาพ แต่ก็มีความท้าทายของแผนในประเด็นการกระจายอย่างเป็นธรรม และความเป็นธรรมเชิงสมานฉันท์

| สรุปประเด็นความท้าทายต่อการเปลี่ยนผ่านพลังงานที่เป็นธรรม

จากบทความในชุด ‘การเปลี่ยนผ่านพลังงานที่เป็นธรรม (Just Energy Transition)‘ สะท้อนให้เห็นว่าความท้าทายต่อการเปลี่ยนผ่านพลังงานมีความสลับซับซ้อน และเกี่ยวโยงกันหลากหลายประเด็น ยากที่จะผลิตนโยบายที่ครอบจักรวาลในการบรรเทาและแก้ไขปัญหาความเป็นธรรมที่จะเกิดขึ้นจากการเปลี่ยนผ่านสู่พลังงานสะอาด โดยสามารถสรุปประเด็นท้าทายได้ ดังนี้

01 – แรงงาน ผู้เผชิญผลกระทบโดยตรง

การเปลี่ยนผ่านพลังงานจากพลังงานฟอสซิลหรือแหล่งพลังงานที่ก่อมลพิษต่อสิ่งแวดล้อม มาเป็นพลังงานสะอาด ย่อมหมายถึงการเปลี่ยนผ่านทางอุตสาหกรรมการผลิตด้วย การเปลี่ยนแปลงตั้งแต่อุตสาหกรรมการผลิตพลังงานและอุตสาหกรรมที่ต้องพึ่งพิงการใช้พลังงานเหล่านี้ จึงเกี่ยวข้องกับแรงงานในหลายระดับ การเปลี่ยนผ่านทางอุตสาหกรรมต้องมีการเปลี่ยนผ่านรูปแบบวิธีการผลิต และทักษะแรงงาน แม้จะมีงานศึกษามากมายว่า อุตสาหกรรมพลังงานสะอาดจะช่วยทดแทนอัตราการจ้างงานที่อุตสาหกรรมพลังงานเก่าต้องปิดตัวหรือเปลี่ยนรูปแบบ แต่ประเด็นที่สำคัญในมุมมองของแรงงานอาจไม่ใช่จำนวนของงานที่เปิดรับ แต่พวกเขาหล่านั้นจะทำอย่างไรให้เข้าถึงงานในอุตสาหกรรมใหม่ จะสามารถแบกรับต้นทุนเพื่อการพัฒนาทักษะตนเองได้อย่างไร ประกอบกับการทำงานในอุตสาหกรรมใหม่ ๆ ต้องอาศัยทักษะและความรู้ที่สูงมากยิ่งขึ้น จึงต้องอาศัยเวลาและงบประมาณเป็นจำนวนมากเพื่อช่วยเหลือแรงงานในกลุ่มนี้

รวมไปถึงต้นทุนจากการต้องโยกย้ายออกจากพื้นที่เดิม เนื่องจากหลายครั้งที่มีการละทิ้งอุตสาหกรรมเก่า งานจากภาคส่วนใหม่ ๆ มักจะไม่เกิดขึ้นในพื้นที่เดิม แต่มีการโยกย้ายไปยังพื้นที่ใหม่ ๆ ทำให้ย่านโครงการผลิตพลังงานเดิมถูกทิ้งร้าง และมีโอกาสในการจ้างงานเพียงน้อยนิด ทั้งยังจะส่งผลกระทบต่อชุมชนรอบ ๆ โครงการที่พึ่งพิงรายได้จากอุตสาหกรรมเดิม ทั้งนี้ ปัญหาสำคัญยังเกิดขึ้นในกลุ่มแรงงานที่มีช่วงอายุมากขึ้น ที่มักจะพบความยากลำบากทั้งในการการฝึกอบรมเพื่อพัฒนาทักษะ หรือการถูกพิจารณาจ้างงานเมื่อต้องมีการเปลี่ยนงาน ต้นทุนของพวกเขาที่ต้องแบกรับจากการเปลี่ยนผ่านสู่พลังงานสะอาดก็จะยิ่งสูงขึ้น หากไม่มีนโยบายของทางการมารองรับเพื่อให้แรงงานได้ประโยชน์จากการเปลี่ยนผ่านในครั้งนี้

ความท้าทายดังกล่าวจึงโยงไปสู่เรื่องการพัฒนาระบบการศึกษา โดยเฉพาะการศึกษาในวิชาชีพ ซึ่งยังมีข้อกังวลว่ายังไม่ได้รับการสนับสนุนจากภาครัฐเท่าที่ควร ตลอดจนการศึกษาตลอดช่วงอายุ ไม่ใช่แค่การศึกษาในระบบเท่านั้น แต่รวมไปถึงการเข้าถึงการพัฒนาองค์ความรู้ในช่วงระหว่างการทำงาน เมื่อต้องการปรับเปลี่ยนงานในระดับที่ต้องใช้ทักษะสูงขึ้น

มากไปกว่านั้น แม้การเปลี่ยนผ่านพลังงานจะมีความท้าทายต่อแรงงานอยู่มาก แต่หากมีการปรับเปลี่ยนไปอย่างล่าช้า ก็อาจจะยิ่งสร้างผลกระทบต่อผู้ประกอบการและตัวแรงงานอีกทางหนึ่งด้วย เนื่องจากหลายประเทศทั่วโลกเริ่มออกมาตรการเพื่อลดการนำเข้าสินค้าที่ผลิตหรือใช้พลังงานฟอสซิลโดยการเพิ่มภาษีนำเข้า อาทิ มาตรการ Carbon Border Adjustment Mechanism (CBAM) ของสหภาพยุโรปที่พยายามลดการนำเข้าสินค้าที่ปล่อยก๊าซเรือนกระจก

02 – “ราคา” อุปสรรคสำคัญของการเปลี่ยนผ่านที่เป็นธรรม

ประเด็นท้าทายต่อมาที่สำคัญ คือ ราคาของการเข้าถึงพลังงานสะอาด ซึ่งเกี่ยวข้องตั้งแต่ต้นทุนการผลิต การเข้าถึงเทคโนโลยี และโครงสร้างของระบบควบคุมและระบบตลาด ที่จะเป็นปัจจัยหลักในการกำหนดราคาของพลังงาน แม้หลายงานศึกษาจะบ่งชี้ว่าต้นทุนการผลิตพลังงานหมุนเวียนเริ่มทยอยลดต่ำลง แต่ด้วยความไม่แน่นอนของเทคโนโลยี และกระบวนการในเชิงเทคนิค การเปลี่ยนผ่านยังคงต้องอาศัยเงินลงทุนเป็นจำนวนมากเพื่อพัฒนาและติดตั้ง ดังจะเห็นได้จากกรณีของเยอรมนีที่ค่าไฟฟ้าถีบตัวสูงขึ้น และตกเป็นภาระของผู้บริโภค หรือในกรณีของรถยนต์ไฟฟ้า ซึ่งวัตถุดิบสำคัญของการผลิตพลังงานคือแร่ธาตุ ซึ่งมีตัวอย่างจากหลายประเทศว่าการปรับเปลี่ยนสู่การใช้รถยนต์ไฟฟ้า อาจจะต้องเผชิญกับความผันผวนของตลาดในแร่ธาตุ ซึ่งอาจทำให้ต้นทุนการผลิตไม่แน่นอน และจะส่งผลกระทบต่ออุตสาหกรรมและผู้บริโภค

นอกจากต้นทุนจากการผลิตและเข้าถึงทรัพยากรของพลังงานสะอาด กฎระเบียบ และมาตรการบางอย่างของรัฐ ซึ่งแม้จะช่วยกระตุ้นให้เกิดการเปลี่ยนผ่าน แต่บางครั้งก็เป็นตัวกระตุ้นให้ราคาพลังงานดีดตัวสูงขึ้น ดังเช่น ในกรณีของเยอรมนี ที่กฎระเบียบการควบคุมอาคารและที่อยู่อาศัย ที่ได้สร้างต้นทุนเพิ่มเติมเพื่อให้มีการติดตั้งอุปกรณ์เสริมในการลดการใช้พลังงาน ทำให้ผู้บริโภคต้องแบกรับค่าครองชีพที่เพิ่มสูงขึ้น หรือแม้กระทั่งในจีนที่กฎหมายควบคุมโรงงานผลิตไฟฟ้าถ่านหินอย่างเข้มงวดและกะทันหัน ทำให้บางช่วงประชาชนขาดแคลนพลังงานและราคาพลังงานพุ่งสูงขึ้น

ราคาของพลังงานยังเกี่ยวข้องกับโครงสร้างกิจการไฟฟ้าและระบบตลาด โดยเฉพาะโครงสร้างการผลิตและรับซื้อไฟฟ้าของไทยที่ไม่เอื้อต่อการเกิดการแข่งขันในการกิจการไฟฟ้า เป็นการผูกขาดการรับซื้อพลังงานไว้ที่เดียว ทำให้บางครั้งระบบลักษณะนี้ไม่เอื้อต่อทั้งการเปลี่ยนผ่านพลังงาน และการเปลี่ยนผ่านที่เป็นธรรม ซึ่งหากปรับระบบและโครงการให้มีการแข่งขัน (พร้อมกับมีระบบตรวจสอบที่โปร่งใสและมีประสิทธิภาพ) จะช่วยให้ต้นทุนโดยรวมลดลง และกระจายการผลิตไปสู่ผู้ประกอบการอื่น ๆ หลากหลายพื้นที่มากยิ่งขึ้น ทั้งนี้ ไม่ใช่ว่ากิจการพลังงานทุกประเภทควรเปิดเสรีให้มีการแข่งขันทั้งหมด บางกิจการต้องอาศัยการควบคุมและดูแลจากหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง

03 – ธรรมาภิบาลในภาคพลังงาน หมุดหมายสำคัญของการเปลี่ยนผ่าน

นโยบาย มาตรการ หรือแผนจากทางภาครัฐ เป็นส่วนสำคัญอย่างมากในสมการของการเปลี่ยนผ่านพลังงานที่เป็นธรรม รัฐสามารถเป็นทั้งผู้ส่งเสริมและแก้ไขปัญหา หากการออกแบบนโยบายสามารถรวบรวมเสียงสะท้อนจากทุกฝ่ายเข้ามาร่วมพิจารณา และออกแบบนโยบายอย่างมียุทธศาสตร์ มองไปข้างหน้า พร้อมทั้งขับเคลื่อนทั้งองคาพยพอย่างมีประสิทธิภาพ แต่รัฐก็ยังสามารถเป็นผู้เล่นที่เป็นอุปสรรคที่จะทำให้การเปลี่ยนผ่านพลังงานไม่บรรลุความเป็นธรรม

ความท้าทายสำคัญ คือ ความชัดเจนและมีวิสัยทัศน์จากนโยบายของรัฐ ชัดเจนว่ารัฐมีแนวทางในทิศทางใด เพื่อภาคส่วนอื่น ๆ รวมทั้งรัฐเองด้วยจะได้กำหนดบทบาทและจุดยืนของตนเอง หากรัฐไม่มีความชัดเจนและแน่นอน การจะทำให้เกิดหุ้นส่วนเพื่อการพัฒนา และสร้างความเป็นธรรมย่อมเกิดขึ้นได้ยาก อาทิ ภาคธุรกิจซึ่งเป็นแรงสำคัญทั้งในเชิงการลงทุน และการเป็นผู้ผลิตและบริโภค แรงจูงใจในการเปลี่ยนผ่านอุตสาหกรรมตนเองจะเกิดขึ้นได้เมื่อทราบและแน่ใจว่ารัฐจะมีทิศทางอย่างไร และมีทรัพยากรหรือเครื่องมือใดที่จะช่วยส่งเสริมภาคธุรกิจให้ขับเคลื่อนในประเด็นนี้ต่อไปได้

หนึ่งในความชัดเจนเชิงนโยบายที่รัฐจะต้องแสดงออกมา คือ การออกแบบแนวทางการดำเนินงานให้เป็นเอกภาพ เนื่องด้วยหน่วยงานของรัฐเองมีจำนวนมากมาย และมีอำนาจและหน้าที่หลากหลายระดับตั้งแต่ผู้กำหนดนโยบาย และผู้นำนโยบายไปปฏิบัติ หากรัฐไม่สามารถมีทิศทางที่เป็นเอกภาพ นโยบายแต่ละภาคส่วนแตกต่างกัน และขัดแย้งกันเอง จะยิ่งทำให้ความร่วมมือจากภาคส่วนอื่นเป็นไปได้ยาก ประกอบกับการดำเนินงานก็จะไม่มีประสิทธิภาพ ทั้งยังจะส่งผลกระทบต่อภาคส่วนอื่น ๆ อย่างเช่น การกำหนดนโยบายในส่วนภาคพลังงาน จะต้องมีความสอดคล้องกับนโยบายด้านอุตสาหกรรมควบคู่กันไป ฉะนั้น ความท้าทายในประเด็นนี้คือการดำเนินนโยบายหลากหลายมิติควบคู่กันไปถึงจะช่วยตอบสนองต่อโจทย์ความซับซ้อนของการเปลี่ยนผ่านที่เป็นธรรม

อีกประเด็นที่สำคัญเป็นอย่างมาก คือ การเปิดพื้นที่ให้ทุกภาคส่วนที่เกี่ยวข้องมาร่วมเป็นผู้ออกแบบนโยบาย หากโครงสร้างส่วนบนของการกำหนดกฎเกณฑ์และมาตรการ ยังถูกผู้กขาดการตัดสินใจไว้ที่กลุ่มบุคคลไม่กี่กลุ่ม ก็เป็นการยากที่นโยบายการเปลี่ยนผ่านพลังงานจะเสริมสร้างความเป็นธรรมให้กับผู้ได้รับผลกระทบอย่างครอบคลุม ดังนั้น ความท้าทายในเชิงนโยบายคือจะดำเนินการปฏิรูปโครงสร้างเศรษฐกิจที่ถูกครอบงำโดยกลุ่มทุนในหลากหลายรูปแบบได้อย่างไร

04 – ข้อกังวลด้านสิ่งแวดล้อมในพลังงานสะอาด

แม้เราจะเห็นได้ว่าการปรับเปลี่ยนมาใช้พลังงานที่ลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกจะเป็นผลดีต่อสังคมและสิ่งแวดล้อม แต่การปรับเปลี่ยนมาใช้พลังงานบางอย่างอาจสร้างข้อกังวลอื่น ๆ ที่ส่งผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อมได้เช่นกัน อย่างเช่น กรณีของการเปลี่ยนผ่านมาใช้รถยนต์ไฟฟ้า และการใช้พลังงานหมุนเวียน ซึ่งอาศัยแบตเตอรี่เป็นองค์ประกอบสำคัญ และขั้นตอนการผลิตใช้แร่ธาตุเป็นจำนวนมาก โดยเฉพาะแร่ลิเธียมที่เป็นแร่ธาตุสำคัญ กระบวนการได้มาซึ่งลิเธียมได้ผลิตก๊าซคาร์บอนไดออกไซด์และใช้น้ำเป็นปริมาณมาก รวมไปถึงการที่ต้องขยายพื้นที่เพื่อใช้สำหรับการขุดแร่ ฯลฯ ซึ่งอาจนำไปสู่ความขัดแย้งการใช้ที่ดินกับชุมชนในอนาคต


| แนวทางที่เป็นไปได้สำหรับการเปลี่ยนผ่านที่เป็นธรรม

จากความท้าทายทั้งสี่ข้อ ลักษณะนโยบายที่ควรจะเป็น ควรจะต้องตอบโจทย์องค์ประกอบของความเป็นธรรม 3 องค์ประกอบหลัก คือ 1) Procedural Justice หรือ ความเป็นธรรมเชิงกระบวนการ ที่คำนึงถึงขั้นตอน รูปแบบ และกระบวนการของการดำเนินนโยบายที่จะต้องรวมผู้มีส่วนได้ส่วนเสียเข้ามาร่วมในกระบวนการออกแบบและตัดสินใจเชิงนโยบายทั้งหมด 2) Distributive Justice หรือ การกระจายความเสี่ยง ความรับผิดชอบ และผลประโยชน์ระหว่างผู้ที่มีส่วนเกี่ยวข้อง และ 3) Restorative Justice หรือ ความเป็นธรรมเชิงสมานฉันท์ ซึ่งคำนึงถึงผลกระทบที่เกิดขั้นตั้งแต่อดีต ปัจจุบัน และในอนาคต เพื่อออกแบบกระบวนการที่ช่วยบรรเทาและแก้ไขผลกระทบต่อความเป็นธรรมนั้น ซึ่งสามารถนำมาวางกรอบการออกแบบนโยบายได้ ดังนี้

01 – ความเป็นธรรมเชิงกระบวนการ (Procedural justice)

ขั้นตอนและกระบวนการต่าง ๆ จะต้องคำนึงถึง 4 ประเด็นสำคัญ

  1. สิทธิในการส่งสียง ผู้มีส่วนได้เสียทุกภาคส่วนจะต้องมีสิทธิแสดงความคิดเห็น ความกังวลจากมุมมองของตนเองอย่างเต็มที่
  2. บุคคลที่เกี่ยวข้องทุกคนต้องได้รับการให้เกียรติ โดยการปฏิบัติอย่างเท่าเทียมกัน
  3. กระบวนการต่าง ๆ จะต้องมีความเป็นกลาง ไม่ลำเอียง โดยกฎเกณฑ์ บรรทัดฐานต่าง ๆ จะต้องมีความต่อเนื่อง คาดการณ์ได้ กระบวนการตัดสินใจจะต้องตั้งอยู่บนพื้นฐานของข้อมูลให้ได้มากที่สุด และจะต้องเป็นกฎเกณฑ์ที่ทุกฝ่ายยอมรับ
  4. ผู้กำหนดนโยบายหรือผู้เข้าร่วมกระบวนการจะต้องแสดงความจริงใจและเชื่อมั่นในกระบวนการต่าง ๆ ที่เกิดขึ้น

จากองค์ประกอบข้างต้น รูปแบบของกระบวนการที่รวมผู้มีส่วนเกี่ยวข้อง ควรเป็นรูปแบบในระยะยาว ต่อเนื่อง และแน่นอน หมายความว่า พื้นที่การแสดงความคิดเห็นและร่วมออกแบบนโยบายจะต้องเปิดรับความคิดเห็นและข้อกังวลอยู่ตลอดเวลา ตั้งแต่ขั้นกำหนดนโยบาย การนำนโยบายไปใช้ และการประเมินผลของนโยบายเพื่อแก้ไขปรับปรุง ซึ่งการจะมีกระบวนการดังกล่าว จะต้องอาศัยการขับเคลื่อนจากล่างขึ้นบน (bottom – up) คือเป็นการขับเคลื่อนจากผู้มีส่วนได้เสียอย่างแท้จริง รัฐ หรือโครงสร้างส่วนบน เพียงทำหน้าที่ให้ความชอบธรรมของกระบวนดังกล่าว และ สนับสนุนทรัพยากรและโอกาสในการเข้าถึงกระบวนการอย่างต่อเนื่อง (เช่น เงินทุน ค่าเดินทาง หรือองค์ความรู้) ผลลัพธ์จะทำให้กระบวนการและขั้นตอนต่าง ๆ มีความน่าเชื่อถือ และเกิดการมีส่วนร่วมอย่างแท้จริง

02 – การกระจายอย่างเป็นธรรม (Distributive justice)

นโยบายในแง่มุมนี้ จะต้องเน้นการลดและบรรเทาผลกระทบที่จะเกิดขึ้น และที่เกิดขึ้นแล้ว พร้อม ๆ กับการกระจายผลประโยชน์ให้ทั่วถึงและสมดุล โดยในส่วนที่เกี่ยวข้องกับการเปลี่ยนผ่านพลังงาน สามารถใช้เครื่องมือทางนโยบายตั้งแต่นโยบายตลาดแรงงาน อุตสาหกรรม และมาตรการคุ้มครองทางสังคม

นโยบายด้านตลาดแรงงาน คือ ให้การสนับสนุนผู้คนที่ต้องเข้าสู่ตลาดแรงงานและที่ต้องโยกย้ายออก ด้วยการสนับสนุนทางการเงินในกลุ่มที่ต้องสูญเสียงานเดิม เพื่อประกันความมั่นคงทางรายได้ในระหว่างที่อยู่ในช่วงของการปรับปรุงทักษะแรงงาน ประกอบกับรัฐต้องมีการอำนวยเพื่อให้แรงงานเข้าถึงการจ้างงานในรูปแบบอื่น ๆ หรือการสนับสนุนให้แรงงานที่สูญเสียรายได้ผันตัวเป็นผู้ประกอบการ นโยบายในด้านนี้คือการพยายามสร้างโครงข่ายรองรับทางสังคม (Social Safety Net) เพื่อลดผลกระทบทางเศรษฐกิจของแรงงาน และเอื้อประโยชน์ในการเข้าถึงการจ้างงานในอุตสาหกรรมใหม่ ไปพร้อม ๆ กัน

แต่อย่างไรก็ตาม นโยบายด้านตลาดแรงงานเพียงอย่างเดียวอาจไม่เพียงพอ การจะทำให้แรงงานที่ต้องเปลี่ยนการแจ้งงานเข้าถึงงานใหม่ ๆ จะต้องมีอุตสาหกรรมรองรับการจ้างงาน ดังนั้น จึงต้องใช้นโยบายที่เกี่ยวข้องกับภาคอุตสาหกรรมเข้ามาเสริมเพิ่มเติม ด้วยการพยายามปรับทั้งห่วงโซ่การผลิต ปรับโครงสร้างเศรษฐกิจและอุตสาหกรรมเพื่อให้เอื้อต่อการเปลี่ยนผ่านการใช้พลังงาน และเอื้อต่อการทำธุรกิจใหม่ ๆ ซึ่งในช่วงแรกอาจจะมีต้นทุนที่สูง การปรับปรุงคุณภาพของโครงสร้างพื้นฐานทั้งเทคโนโลยี และระเบียบกฎเกณฑ์ จะช่วยปลดล็อกการผลิตงานรูปแบบใหม่ ๆ และเอื้อต่อการเข้าสู่การจ้างงานเพิ่มมากขึ้น นอกจากนั้น จะต้องมีนโยบายดึงผู้ที่สร้างผลกระทบต่อสังคมและสิ่งแวดล้อมจากอุตสาหกรรมเดิม มาแบกรับต้นทุนร่วมกับรัฐ โดยเฉพาะในภาคเอกชน แต่อย่างไรก็ตาม รัฐก็ยังมีหน้าที่ช่วยเหลือให้การแบกรับต้นทุนนั้นไม่สร้างความเสียหายต่อระบบเศรษฐกิจมากเกินไปนัก ทั้งนี้ รัฐมีหน้าที่การกำหนดนโยบายในระยะยาวของทั้งอุตสาหกรรมที่เกี่ยวข้องกับการเปลี่ยนผ่านพลังงาน เพื่อเป็นทิศทางเดินให้กับภาคอุตสาหกรรมในการปรับตัว โดยนโยบายดังกล่าวจะต้องมีความสอดคล้องและไปในทิศทางเดียวกันทั้งนโยบายการเงิน การคลัง การค้า อุตสาหกรรม ภาคบริการ ฯลฯ

นอกจากนั้น การปฏิรูประบบการผลิตและการกระจายพลังงานให้มีการแข่งขัน และเป็นระบบที่กระจายมากกว่ารวมศูนย์ จะช่วยให้การกระจายผลกระโยชน์เป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพมากยิ่งขึ้น หากมีระบบการกำกับดูแลที่เหมาะสมจะช่วยให้ต้นทุนการเข้าถึงพลังงานลดลง ประกอบกับระบบการผลิตพลังงานที่ไม่รวมศูนย์จะช่วยให้เกิดการสร้างแหล่งรายได้ใหม่ ๆ พร้อมทั้งทดแทนผลกระทบจากการเปลี่ยนผ่านพลังงาน เช่น การรับซื้อไฟฟ้าโซลาร์เซลล์จากครัวเรือน หรือการเป็นผู้ผลิตและผู้ใช้ไฟฟ้าในขณะเดียวกันของประชาชนทั่วไป (Prosumer) เป็นต้น

03 – ความเป็นธรรมเชิงสมานฉันท์ (Restorative justice)

นอกการมีนโยบายการเปลี่ยนผ่านที่มุ่งไปข้างหน้าแล้ว ผู้ออกแบบนโยบายควรจะต้องมองย้อนกลับไปในอดีตถึงผลกระทบที่เกิดขึ้นจากการไม่เปลี่ยนผ่านพลังงาน โดยเฉพาะชุมชนในพื้นที่ที่ต้องแบกรับต้นทุนทางสิ่งแวดล้อมและสุขภาพจากการใช้พลังงานฟอสซิล ซึ่งมีความเปราะบางมากอยู่ก่อนแล้ว การขับเคลื่อนการเปลี่ยนแปลงโดยยังไม่มีการฟื้นฟูกลุ่มเปราะบางเหล่านี้ จะยิ่งทวีความเปราะบางต่อสถานการณ์ที่จะก่อให้เกิดความไม่เป็นธรรมจากการเปลี่ยนผ่านพลังงานในอนาคตมากยิ่งขึ้น การบรรเทาและฟื้นฟูต้องทำควบคู่ไปทั้งประเด็นการฟื้นฟูในมิติของสิ่งแวดล้อม วัฒนธรรม และเศรษฐกิจ การส่งเสริมให้เข้าถึงบริการสาธารณะพื้นฐานอย่างที่อยู่อาศัย การศึกษา และการแพทย์ ผ่านการจัดตั้งกองทุนฟื้นฟูซึ่งเม็ดเงินส่วนหนึ่งมาจากภาษีสิ่งแวดล้อม และการลงทุนจากภาครัฐและเอกชน รวมไปถึงการให้ความชอบธรรมต่อกลุ่มเปราะบางที่จะเข้ามาร่วมกระบวนการฟื้นฟูและเตรียมพร้อมชุมชนเพื่อออกแบบนโยบายรับมือกับการเปลี่ยนผ่านพลังงานต่อไป ทั้งนี้ ช่วงของการเปลี่ยนผ่านถือเป็นโอกาสที่ดีในการจะปรับกฎหมายและกฎเกณฑ์ที่เกี่ยวข้องกับสิ่งแวดล้อมให้มีความครอบคลุม และบังคับใช้อย่างมีประสิทธิภาพ

ในกระบวนการนี้ นอกจากจะมุ่งเป้าไปที่กลุ่มเปราะบางเดิมและกลุ่มเปราะบางใหม่ที่อาจจะเกิดขึ้นกับการเปลี่ยนผ่าน รัฐควรมุ่งเป้าไปที่หน่วยงานในระดับท้องที่ ไม่ว่าจะเป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ภาคประชาสังคมในพื้นที่ หรือแม้กระทั่งภาคธุรกิจที่พึ่งพาทรัพยากรในพื้นที่ เพื่อเสริมสร้างให้เป็นหนึ่งในผู้นำในการขับเคลื่อนเพื่อระบุกลุ่มเปราะบาง และมีมาตรการในระดับท้องถิ่นซึ่งสามารถดำเนินการได้อย่างมีประสิทธิภาพ เข้ามามีบทบาทสำคัญ การให้อำนาจและความสำคัญกับหน่วยงานท้องถิ่นจะส่งผลดีในระยะยาว ด้วยการเป็นกลไกเพื่อต่อรองกับการดำเนินนโยบายการเปลี่ยนผ่านพลังงานที่จะอาจส่งผลกระทบในระดับพื้นที่ต่อไปในอนาคต

นโยบายในมิตินี้จึงต้องมีการออกแบบตั้งแต่ช่วงก่อนที่จะเริ่มมีการเปลี่ยนผ่าน เพื่อสมานรอยแผลจากการใช้พลังงานในอดีต และไม่ให้ตามรอยประวัติศาสตร์แห่งบาดแผลนั้นจากการเปลี่ยนผ่านสู่พลังงานสะอาด ทั้งนี้ จะเห็นว่าความเป็นธรรมในมิตินี้ มีความสอดคล้องกับอีก 2 มิติข้างต้น ในฐานะที่เป็นกระบวนการเพื่อเอื้อต่อการระบุกลุ่มเปราะบางหรือผู้มีส่วนได้ส่วนเสีย และกระบวนการเพื่อกระจายผลประโยชน์จากการเปลี่ยนผ่านพลังงานมาสู่กลุ่มเปราะบางเหล่านั้น


| จับตานโยบายความเป็นธรรมในการเปลี่ยนผ่านพลังงานของไทย

เมื่อวันที่ 4 สิงหาคม ที่ผ่านมา ที่ประชุมคณะกรรมการนโยบายพลังงานแห่งชาติ หรือ กพช. ได้มีมติรับหลักการของกรอบแผนพลังงานชาติ ซึ่งจะนำมาใช้เป็นแนวทางการขับเคลื่อนด้านพลังงานของประเทศในปี พ.ศ. 2565 – 2570 โดยสาระสำคัญของแผนฉบับนี้ คือการรองรับเป้าหมายที่ไทยจะปล่อยก๊าซคาร์บอนไดออกไซด์สุทธิเป็นศูนย์ ภายในปี ค.ศ. 2065-2070 (Carbon Neutrality) โดยมีเป้าหมายหลัก 4 แนวทาง

  1. การเพิ่มสัดส่วนการผลิตพลังงานไฟฟ้าจากพลังงานหมุนเวียนที่ไม่เกิน 50% โดยพิจารณาจากต้นทุนการกักเก็บพลังงานระยะยาวกับต้นทุน Energy Storage System และไม่ทำให้ต้นทุนการผลิตไฟฟ้าในระยะยาวสูงขึ้น
  2. ปรับการใช้พลังงานในภาคคมนาคม เพื่อรองรับนโยบาย 30@30 หรือการใช้รถยนต์ไฟฟ้าที่ 30% (Electric Vehicle) ภายในปี ค.ศ. 2030 พร้อมกับการเพิ่มประสิทธิภาพการใช้พลังงานในภาคขนส่ง
  3. ส่งเสริมประสิทธิภาพการใช้พลังงานมากกว่า 30% ด้วยการนำเทคโนโลยีและนวัตกรรมการบริการจัดการภาคพลังงาน
  4.  การปรับเปลี่ยนโครงสร้างกิจการพลังงาน ตั้งแต่ด้านไฟฟ้า ก๊าซธรรมชาติ น้ำมัน พลังงานทดแทนและพลังงานทางเลือก และด้านการอนุรักษ์พลังงาน ตามแนวทาง 4D1E ลดการปล่อยก๊าซคาร์บอนไดออกไซด์ (D-Decarbonization) การใช้เทคโนโลยีดิจิทัลในการบริหารจัดการ (D-Digitalization) กระจายศูนย์การผลิตและโครงสร้างพื้นฐาน (D-Decentralization) การปรับปรุงกฎเกณฑ์ (D-Deregulation) และการใช้พลังงานไฟฟ้า (E-Electrification) โดยในแต่ละกิจการพลังงาน เมื่อยึดกรอบ 4D1E จะสามารถกำหนดทิศทางการดำเนินงานได้ดังนี้

         – ด้านไฟฟ้า – ลดการผลิตไฟฟ้าจากแหล่งพลังงานที่ปล่อย CO2 และเพิ่มการผลิตในพลังงานหมุนเวียน พัฒนาเทคโนโลยีการใช้ประโยชน์และการกักเก็บคาร์บอน การพัฒนาการบริหารจัดการระบบไฟฟ้าด้วยเทคโนโลยี Smart Grid เพื่อการพยากรณ์และควบคุมระบบไฟฟ้าให้มีความทันสมัย รองรับการเปลี่ยนผ่านของเทคโนโลยีและพลังงาน รวมไปถึงการปรับปรุงโครงสร้างกิจการไฟฟ้าให้รองรับกับตลาดการแข่งขัน หรือปรับโครงสร้างราคา ค่าไฟฟ้ารองรับการเพิ่มขึ้นของแหล่งพลังงานกระจายศูนย์มากยิ่งขึ้น เป็นต้น

         – ด้านก๊าซธรรมชาติ – ส่งเสริมการใช้ก๊าซธรรมชาติเหลว (Liquefied Natural Gas: LNG) ในภาคส่วนต่าง ๆ ซึ่งจะช่วยลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจก พร้อมทั้งพัฒนาระบบการประเมินศักยภาพและกำกับดูแลทรัพยากรปิโตรเลียมในประเทศเพื่อรองรับความมั่นคงทางพลังงานในระยะยาว ประกอบกับการปรับกรุงกฎระเบียบและพัฒนาโครงสร้างพื้นฐาน รองรับการเปิดเสรี การกระจายศูนย์ และปรับโครงสร้างราคา

         – ด้านน้ำมัน – ปรับปรุงมาตรฐานโรงกลั่นน้ำมัน ให้มีคุณภาพน้ำมันเทียบเท่า EURO 5 และ EURO 6 ของยุโรป ที่จะช่วยลดการปล่อยมลพิษ การใช้น้ำมันเชื้อเพลิงคาร์บอนต่ำและเชื้อเพลิงชีวภาพในภาคขนส่ง พร้อมกับการบริหารจัดการต้นทุนเชื้อเพลิงชีวภาพอย่างมีประสิทธิภาพ และปรับโครงสร้างราคา พัฒนาการจัดทำระบบการควบคุมกำกับดูแลและเก็บข้อมูลด้านน้ำมันเชื้อเพลิงด้วยเทคโนโลยีดิจิทัลที่ทันสมัย และพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานส่งเสริมการปรับเปลี่ยนรูปแบบการใช้พลังงานในภาคเศรษฐกิจต่าง ๆ เป็นไฟฟ้า

         – ด้านพลังงานทดแทนและพลังงานทางเลือก – ด้วยการประเมินศักยภาพพลังงานหมุนเวียนของประเทศ ให้สอดคล้องกับความต้องการใช้ไฟฟ้า โดยพลังงานแสงอาทิตย์และพลังงานลมต้องคำนึงถึงศักยภาพตามภูมิประเทศและภูมิอากาศ ในส่วนของพลังงานชีวมวลและพลังงานขยะต้องสอดคล้องกับศักยภาพเชื้อเพลิงของพื้นที่ และพลังงานน้ำต้องพิจารณารับซื้อจากต่างประเทศที่มีศักยภาพและความพร้อมในการพัฒนาโครงการ ส่งเสริมและพัฒนากลไกการผลิตไฟฟ้าพลังงานหมุนเวียนแบบกระจายศูนย์ พัฒนาศูนย์ข้อมูลการควบคุมพลังงานหมุนเวียน (RE Control Center) ด้วยระบบดิจิทัล กำหนดมาตรการส่งเสริมให้เกิดการลงทุนในพลังงานหมุนเวียน โดยกำหนดราคารับซื้อ และปรับปรุงกฎระเบียบที่สร้างแรงจูงใจในการลงทุนและเลือกใช้พลังงานสะอาด การพัฒนาตลาดชีวมวลเพื่อการผลิตไฟฟ้าและความร้อนเพื่อเป็นฐานของเศรษฐกิจชีวภาพ ศึกษาและพัฒนาการใช้ไฮโดรเจน เปลี่ยนเชื้อเพลิงชีวภาพไปสู่เชื้อเพลิงชีวภาพสำหรับอากาศยาน (Biojet) และการใช้งานอุตสาหกรรมปิโตรเคมี

เมื่อมองกรอบของเนื้อหาสาระสำคัญของแผนดังกล่าว อาจกล่าวได้ว่าภาครัฐให้ความสำคัญกับการพยายามเปลี่ยนผ่านพลังงานในหลากหลายด้าน ตั้งแต่การกำหนดเป้าหมายที่จะเป็นสังคมคาร์บอนต่ำ ลดการปล่อย CO2 สุทธิเป็นศูนย์ ผ่านการผลิตและปรับให้ทุกภาคส่วนใช้พลังงานสะอาดและใช้พลังงานอย่างมีประสิทธิภาพ รวมไปถึงการตั้งเป้าปรับกลไกตลอดห่วงโซ่พลังงานที่เอื้อต่อการแข่งขันและเปิดเสรีทางพลังงาน อย่างไรก็ตาม ความท้าทายของกรอบแผนพลังงานฉบับนี้ คือ จะทำอย่างไรให้เกิดการเชื่อมโยงระหว่างนโยบายด้านพลังงาน อุตสาหกรรม แรงงาน และรวมไปถึงมิติทางด้านสังคมอื่น ๆ อันจะทำให้การเปลี่ยนผ่านพลังงานสามารถกระจายผลประโยชน์ในแต่ละภาคส่วนอย่างครอบคลุม โดยเฉพาะการเชื่อมโยงกับภาคแรงงานซึ่งจะเป็นผู้ได้รับผลกระทบโดยตรง ซึ่งยังไม่เห็นการเชื่อมโยงจากกรอบแผนดังกล่าวมากนัก นอกจากนั้น การเยียวยา หรือการฟื้นฟูพื้นที่หรือกลุ่มผู้ได้รับผลกระทบจากความไม่เป็นธรรมทางสังคมและสิ่งแวดล้อมจากอุตสาหกรรมและพลังงานเดิม ยังไม่ถูกกล่าวถึงมากนัก การเยียวยาจะทำอย่างไร และการเสริมสร้างสมรรถนะของกลุ่มต่าง ๆ ที่คาดว่าจะได้รับผลกระทบให้พร้อมรับมือกับการเปลี่ยนผ่าน หรืออาจจะกล่าวได้ว่ายังขาดองค์ประกอบของความเป็นธรรมอย่าง การกระจายอย่างเป็นธรรม และ ความเป็นธรรมเชิงสมานฉันท์ มากไปกว่านั้น ในกรอบแผนกล่าวถึงการปรับโครงสร้างกิจการพลังงานเพื่อส่งเสริมการแข่งขัน เสริมสร้างประสิทธิภาพการใช้พลังงาน และการกระจายศูนย์ต่าง ๆ ของการผลิตพลังงาน แต่ไม่ได้กล่าวถึงประเด็นการผูกขาดในภาคพลังงานซึ่งเป็นความท้าทายสำคัญของไทยอย่างยาวนาน อย่างชัดเจนมากนัก แผนอาจจะต้องระบุถึงแนวทางการกระจายอำนาจตลาดพลังงานให้ชัดเจน เพื่อสร้างความเชื่อมั่นให้กับเอกชนและประชาชนที่จะเข้ามามีส่วนร่วมในห่วงโซ่และอุตสาหกรรมพลังงานใหม่ ๆ ที่จะเกิดจากแผน


กล่าวโดยสรุป การเปลี่ยนผ่านพลังงานว่ายากแล้ว แต่การเปลี่ยนผ่านที่เป็นธรรมยากยิ่งกว่า จากเนื้อหาตลอดซีรีย์ Just Energy Transition สะท้อนให้เห็นว่าการตอบสนองเพื่อสร้างสังคมที่พัฒนาอย่างยั่งยืน ไม่เพียงแต่คำนึงถึงมิติทางด้านสิ่งแวดล้อมอย่างเดียว การมุ่งเป้าสู่การใช้พลังงานสะอาดจะต้องไม่หลงลืมผลกระทบในมิติอื่น ๆ ที่อาจจะเกิดขึ้นกับสังคม ฉะนั้น นโยบายด้านพลังงาน อุตสาหกรรม แรงงาน และการพัฒนาในด้านอื่น ๆ ควรยึดหลักองค์ประกอบของความเป็นธรรมเป็นที่ตั้ง เพื่อผสานรอยแผลจากการขูดรีดทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมจากอุตสาหกรรมพลังงานเดิม และเสริมสร้างสมรรถนะของกลุ่มคนทุกภาคส่วนควบคู่กันไป เพื่อก้าวไปสู่สังคมแห่งการพัฒนาที่เป็นมิตรต่อสิ่งแวดล้อมอย่างพร้อมเพรียงกัน ซึ่งสำหรับสังคมไทย ก็คงคาดหวังว่า นโยบายและแผนของภาครัฐ ณ ปัจจุบัน และที่กำลังก่อร่างขึ้นจะเปิดพื้นที่ให้ประชาชนจากทุกภาคส่วนได้มีโอกาสร่วมออกแบบนโยบายอย่างเต็มที่และต่อเนื่อง พร้อมทั้งการให้ความสำคัญกับมิติของความเป็นธรรมทั้งในเชิงเศรษฐกิจ สังคม และสิ่งแวดล้อมมากยิ่งขึ้น



เอกสารอ้างอิง

“มติการประชุมคณะกรรมการนโยบายพลังงานแห่งชาติ ครั้งที่ 2/2564 (ครั้งที่ 154).” สำนักงานนโยบายและแผนพลังงาน กระทรวงพลังงาน. 10 กันยายน 2564. http://www.eppo.go.th/index.php/th/graph-analysis/item/17213-nepc-prayut04-08-64#s2.

Gaylor Montmasson-Clair. “A policy toolbox for just transitions.” Trade and Industrial Policy Strategies. 2021. https://www.tips.org.za/research-archive/sustainable-growth/green-economy-2/item/4152-a-policy-toolbox-for-just-transitions.

Last Updated on ธันวาคม 15, 2021

ใส่ความเห็น

อีเมลของคุณจะไม่แสดงให้คนอื่นเห็น ช่องข้อมูลจำเป็นถูกทำเครื่องหมาย *